ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 липня 2020 року
м. Київ
справа № 663/2852/16-а
адміністративне провадження № К/9901/22969/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 663/2852/16-а
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Скадовської районної ради Херсонської області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Скадовського районного суду Херсонської області від 6 березня 2017 року (головуючий суддя: Пухальський С.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року (колегія суддів: головуючий суддя: Стас Л.В., судді: Турецька І.О., Косцова І.П.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Скадовської районної ради Херсонської області, в якому просив:
визнати протиправним та скасувати рішення Скадовської районної ради Херсонської області ХІІІ сесії VІІ скликання від 09 грудня 2016 року, яким йому, як голові Скадовської районної державної адміністрації Херсонської області, висловлено недовіру.
1.1. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що, на думку позивача, це рішення районної ради про висловлення недовіри голові Скадовської районної державної адміністрації є безпідставним, оскільки вказане питання розглядалось та вирішувалось без заслуховування звіту голови районної державної адміністрації. Позивач стверджує, що районна рада не може розглядати та вирішувати питання про висловлення недовіри голові Скадовської районної державної адміністрації без заслуховування звіту цього голови про підсумки його роботи.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Постановою Скадовського районного суду Херсонської області від 06 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.
2.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірне рішення прийняте відповідачем з дотриманням встановленої чинним законодавством процедури його прийняття, за наявності визначених законодавством підстав та у межах, на підставі наданих йому Конституцією і Законами України повноважень.
ІІІ. Касаційне оскарження
3. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення його позову повністю.
3.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди порушили принцип верховенства права, надали неповну та неправильну оцінку обставинам, що мають значення для правильного вирішення цього спору. Вважає, що суди безпідставно не звернули увагу на те, що Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено підстави для прийняття місцевою радою рішення про недовіру голові районної державної адміністрації. Також цей Закон передбачає необхідність заслуховування радою звіту голови районної державної адміністрації як необхідну умову під час ухвалення рішення про висловлення недовіри такому голові. Порушення цієї процедури може бути підставою для скасування такого рішення, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність. Зазначає, що оскільки наслідком цього рішення відповідача стало припинення його публічної служби, тому вирішення цього питання без проведення обговорення на пленарному засіданні ради могло вплинути на його правильність. Проте, суди не надали оцінки цим обставинам, у зв?язку з чим ухвалили помилкові рішення. Також, на його думку, суди не перевірили спірне рішення відповідача на його відповідність вимогам, передбаченим статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. Розпорядженням Президента України від 08 вересня 2015 року № 692/2015-рп ОСОБА_1 призначений головою Скадовської районної державної адміністрації Херсонської області.
5. Рішенням Скадовської районної ради Херсонської області ХІІІ сесії VІІ скликання від 09 грудня 2016 року ОСОБА_1, як голові Скадовської районної державної адміністрації Херсонської області, висловлено недовіру. Вказане рішення прийняте відповідно до статті 118 Конституції України, пункту 29 частини першої статті 43, частини третьої статті 59, статті 72 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", пункту 8 частини першої, пункту 3 частини другої статті 9, частини восьмої статті 34 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", статті 10 Регламенту Скадовської районної ради, з врахуванням висновків та рекомендацій постійних комісій та президії районної ради.
6. Це рішення направлене до Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, голів Херсонської обласної ради та Херсонської обласної державної адміністрації для розгляду в порядку, встановленому законодавством України.
7. Позивач, вважаючи зазначене рішення відповідача протиправним, звернувся з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
8. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
10. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
11. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
12. Відповідно до статті 118 Конституції України, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
13. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні".
14. Згідно зі статтею 2 цього Закону, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об?єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
15. Згідно з частинами першою, другою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
16. Відповідно до пунктів 28, 29 статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.
17. За приписами частини четвертої статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
18. Відповідно до частини десятої статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
19. Згідно з частиною п?ятнадцятою статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
20. Статтею 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" регламентовано, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається відкритим або таємним голосуванням. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
21. Відповідно до статті 72 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань. Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
22. Пунктом 3 частини 2 статті 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" встановлено, що повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.
23. Частинами 3, 6 статті 34 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" визначено, що місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.
24. Згідно з пунктами 7, 8 статті 34 цього ж Закону, обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.
VI. Позиція Верховного Суду
25. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
26. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
27. Суди попередніх інстанцій встановили, що спірні правовідносини виникли у зв?язку з прийняттям Скадовською районною радою Херсонської області ХІІІ сесії VІІ скликання рішення від 09 грудня 2016 року, яким ОСОБА_1, як голові Скадовської районної державної адміністрації Херсонської області, висловлено недовіру. Це рішення направлене до Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, голів Херсонської обласної ради та Херсонської обласної державної адміністрації для розгляду в порядку, встановленому законодавством України.
28. Також суди встановили, що вказане рішення прийняте відповідачем відповідно до статті 118 Конституції України, пункту 29 частини першої статті 43, частини третьої статті 59, статті 72 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", пункту 8 частини першої, пункту 3 частини другої статті 9, частини восьмої статті 34 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", статті 10 Регламенту Скадовської районної ради, з врахуванням висновків та рекомендацій постійних комісій та президії районної ради.
29. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.
30. Суди попередніх інстанцій встановили, що 12 жовтня 2016 року на засіданні президії Скадовської районної ради Херсонської області прийнято рішення № 7 "Про розгляд листів Скадовської районної державної адміністрації від 25 серпня 2016 року № 01-07-839 щодо порушення термінів оприлюднення проектів рішень Скадовською районною радою Херсонської області та представника Уповноваженого з питань дотримання права на інформацію та представництва в Конституційному суді щодо порушення Скадовською районною радою Херсонської області права на доступ до публічної інформації", під час обговорення якого надійшла пропозиція, що одноголосно підтримана всіма членами президії, винести на обговорення постійних комісій питання щодо вирішення необхідності розгляду на сесії районної ради питання про недовіру голові Скадовської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1 та підготувати текст звернення з цього питання до Президента України ОСОБА_2 для його узгодження і подальшого збору підписів. Також, призначено проведення спільного засідання постійних комісій районної ради сьомого скликання 18 жовтня 2016 року.