ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 липня 2020 року
м. Київ
справа №822/632/17
адміністративне провадження №К/9901/17042/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №822/632/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Діамант"
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України
третя особа Хмельницька міська рада
про визнання дій протиправними, скасування постанов та приписів
за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Сапальової Т.В., суддів: Боровицького О.А., Матохнюка Д.Б.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Діамант" звернулося до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа: Хмельницька міська рада, в якому просило:
- визнати протиправними дії головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції Хмельницької області Кліпова Віктора Анатолійовича щодо здійснення позапланової перевірки та складання акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 11.08.2016 року, без пред`явлення службового посвідчення та направлення для проведення перевірки відповідно до пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553;
- визнати протиправною та скасувати постанову №54/1022-2/2619-16 управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23.08.2016 року в сумі 130 500 грн.;
- визнати протиправною та скасувати постанову №55/1022-2/2618-16 управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23.08.2016 року в сумі 536 500 грн.;
- визнати протиправним та скасувати припис управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області від 11.08.2016 року про усунення порушень у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;
- визнати протиправним та скасувати припис управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області від 11.08.2016 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх проведення або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що відповідачем під час проведення перевірки було допущено ряд порушень вимог чинного законодавства України та в подальшому незаконно та безпідставно винесено припис від 11.08.2016 року про усунення порушень у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, припис від 11.08.2016 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх проведення або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт, та постанови №54/1022-2/2619-16 та №55/1022-2/2618-16 від 23.08.2016 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Так, зокрема, позивач вказував на те, що дії головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції Хмельницької області Кліпова Віктора Анатолійовича щодо здійснення позапланової перевірки та складання акта перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 11.08.2016 року, без пред`явлення службового посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки відповідно до пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553, є протиправними.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року в задоволенні позову відмовлено.
4. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Діамант" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Хмельницька міська рада, про визнання дій протиправними, скасування постанов та приписів скасовано в частині відмови у задоволенні позовних вимог про скасування приписів від 11.08.2016 і постанов № 54/1022-2/2618-16 від 23.08.2016 та № 54/1022-2/2619-16 від 23.08.2016. Ухвалено в цій частині нову постанову, якою позовні вимоги задоволено. Визнано протиправним та скасовано припис управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області від 11.08.2016 року про усунення порушень у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Визнано протиправним та скасовано припис управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області від 11.08.2016 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх проведення або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт. Визнано протиправною та скасовано постанову управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 54/1022-2/2619-16 від 23.08.2016 року. Визнано протиправною та скасовано постанову управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №55/1022-2/2618-16 від 23.08.2016 року. В іншій частині постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року залишено без змін.
5. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, виходив з того, що відповідач діяв у межах та у спосіб, визначений законом, правомірно застосував санкції за невиконання суб`єктом містобудування вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", який зобов`язує суб`єкта господарювання зазначати достовірні дані у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та розпочинати і виконувати підготовчі та будівельні роботи після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
6. В свою чергу, скасовуючи частково рішення суду першої інстанції, апеляційний суд вказав, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що об`єкт будівництва - реконструкція орендованих складських приміщень під паркінг з надбудовою і прибудовою офісних та допоміжних приміщень по вул . Проскурівській, 18 у м . Хмельницькому, загальною площею 57,0 кв. м., повинен бути віднесений до ІV категорії складності, відповідно до пункту 5 Порядку № 557, у зв`язку з чим висновки відповідача про порушення ТОВ "Діамант" частини 8 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" щодо наведення недостовірних даних в декларації про початок виконання будівельних робіт в частині зазначення ІІ категорії складності об`єкта, замість ІV категорії, є необґрунтованими. Оскільки станом на час реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, об`єкту будівництва - складські приміщення під паркінг з надбудовою і прибудовою офісних та допоміжних приміщень, загальною площею 57,0 кв. м., за адресою вул. Проскурівська, 18, м. Хмельницький, не визначено статусу об`єкту як щойно виявлений об`єкт культурної спадщини відповідно до положень Порядку № 1760, то відповідно до положень ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" дозвіл на виконання будівельних робіт з реконструкції орендованих складських приміщень не вимагається. У зв`язку з вказаним, апеляційний суд дійшов висновку про протиправність приписів від 11.08.2016 та постанов № 54/1022-2/2619-16, №55/1022-2/2618-16 від 23.08.2016. При цьому, апеляційний суд вказав, що керівник ТОВ "Діамант" ОСОБА_1 та довірена особа ТОВ "Діамант" Способ Ігор Олексійович, який діяв на підставі довіреності № 5 від 20.01.2016, були присутні під час перевірки та будь - яких зауважень до порядку здійснення перевірки не зазначили, а тому суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для визнання протиправними дій головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції Хмельницької області Кліпова Віктора Анатолійовича щодо здійснення позапланової перевірки.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. У липні 2017 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що об`єкт будівництва - реконструкція орендованих складських приміщень під паркінг з надбудовою і прибудовою офісних та допоміжних приміщень по вул. Проскурівській, 18 у м.Хмельницькому - має бути віднесений до IV категорії складності, як зазначає у своєму листі Управління культури, національностей, релігій та туризму Хмельницької облдержадміністрації, та що будівництво може призвести до втрати об`єкту культурної спадщини місцевого значення. При цьому, порушення Управлінням культури, національностей, релігій та туризму Хмельницької облдержадміністрації процедури та порядку реєстрації об`єктів культурної спадщини місцевого значення не являється підставою для невизнання об`єкта по вул. Проскурівській, 18 у м.Хмельницькому щойно виявленим об`єктом культурної спадщини місцевого значення та віднесенням його до IV категорії складності.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
10. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів". З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
11. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
12. На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
13. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.02.2018, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гриців М.І., судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.
14. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 15.07.2019 №981/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.07.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.
15. Ухвалою Верховного Суду від 08 липня 2020 року справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження з 09 липня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Як встановлено судами попередніх інстанцій, згідно з наказом Державної архітектурно-будівельної інспекції України "Про удосконалення роботи із здійсненням заходів державного архітектурно-будівельного контролю" № 976 від 08 вересня 2015 року уповноважено керівників (їх заступників) територіальних органів - структурних підрозділів апарату Державної архітектурно-будівельної інспекції України направляти головних інспекторів будівельного нагляду на проведення планових та позапланових перевірок на території відповідної адміністративно - територіальної одиниці, а також підписувати направлення на проведення планових та позапланових перевірок, на період до утворення (визначення) відповідних структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад і затвердження акта спільної комісії відповідно до Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства".
17. 15.06.2016 ТОВ "Діамант" подало відповідачу декларацію про початок виконання будівельних робіт, а саме: реконструкція орендованих складських приміщень під паркінг з надбудовою і прибудовою офісних та допоміжних приміщень по вул. Проскурівській, 18 у м. Хмельницькому. Категорія складності - ІІ. Вказана декларація зареєстрована управлінням ДАБІ у Хмельницькій області 17.06.2016 за №ХМ 082161692422.
18. 13 липня 2016 року т.в.о. голови ГО "Правий сектор Хмельниччини" звернувся до в.о. начальника Управління ДАБІ у Хмельницькій області з заявою № 110 про здійснення перевірки ТОВ "Діамант" щодо підміни понять "реконструкція" та "будівництво", та правдивості внесення відомостей у Декларацію про початок виконання будівельних робіт на реконструкцію орендованих складських приміщень під паркінг з надбудовою та прибудовою офісних та допоміжних приміщень за адресою: м. Хмельницький, вул. Проскурівська,18. Також, просив скасувати Декларацію про початок виконання будівельних робіт на реконструкцію орендованих складських приміщень під паркінг з надбудовою та прибудовою офісних та допоміжних приміщень ТОВ "Діамант" (м. Хмельницький, пров. Жовтневий,6) за адресою: м. Хмельницький, вул. Проскурівська,18, як таку, яка не відповідає внесеним відомостям.
19. 04 серпня 2016 року на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 976 від 08 вересня 2015 року та виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 22.07.2016 в.о. начальника Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області Шостацьким С.В. видано направлення № 738 для проведення позапланової перевірки на об`єкті - реконструкція орендованих складських приміщень під паркінг з надбудовою і прибудовою офісних та допоміжних приміщень по вул . Проскурівська, 18, м.Хмельницький . Строк дії направлення з 05.08.2016 року по 11.08.2016 року.
20. За результатами перевірки відповідачем складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 11.08.2016.
21. Зі змісту акту вбачається, що будівельні роботи по вул. Проскурівська, 18, у м. Хмельницькому розпочаті та виконуються без отримання Дозволу на виконання будівельних робіт, чим з боку ТОВ "Діамант" порушено ч. 1 ст. 34 та ч. 1 ст. 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". ТОВ "Діамант" наведено недостовірні дані в зареєстрованій управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області декларації про початок виконання будівельних робіт з реконструкції орендованих складських приміщень під паркінг з надбудовою і прибудовою офісних та допоміжних приміщень від 17.06.2016 № ХМ 082161692422, чим порушено ч. 8 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
22. 11.08.2016 посадовою особою відповідача винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, згідно з яким позивача зобов`язано усунути допущені правопорушення до 10.11.2016 року, та припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх проведення або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт, згідно з яким позивача зобов`язано негайно зупинити виконання будівельних робіт (з моменту отримання припису).
23. Згідно з протоколом про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 11.08.2016 відповідачем встановлено невідповідність виду будівництва категорії складності, відсутнє право власності чи користування земельною ділянкою, наведено недостовірні дані в зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт, чим порушено ч. 8 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Відповідальність за встановлені порушення передбачена п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
24. Також, згідно з протоколом про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 11.08.2016 встановлено наступні порушення: у Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, відсутня інформація щодо видачі дозволів на виконання будівельних робіт на об`єкт будівництва - реконструкція орендованих складських приміщень під паркінг з надбудовою і прибудовою офісних та допоміжних приміщень по вул. Проскурівська, 18, м. Хмельницький., будівельні роботи розпочаті та виконуються без отримання Дозволу на виконання будівельних робіт, чим позивачем порушено ч. 1 ст. 34 та ч. 1 ст. 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Відповідальність за встановлені порушення передбачена п. 5 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
25. 15.08.2016 управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області прийнято рішення № 70-д, яким скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт на об`єкті від 17.06.2016 за №ХМ082161692422 (замовник будівництва - ТОВ "Діамант", ЄДРПОУ 14150542), у зв`язку з тим, що відповідно до ДСТУ-НБВ.1.2-16:2013 та постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2011 № 557 "Порядок віднесення об`єктів будівництва до IV і V категорій складності" об`єкт будівництва, що розташований по вул. Проскурівська, 18, м. Хмельницький, на якому виконуються будівельні роботи, відноситься до IV категорії складності.
26. 23.08.2016 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції України у Хмельницькій області Квасніцьким В. В. прийнято постанови № 54/1022-2/2619-16 та № 55/1022-2/2618-16 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якими на Товариство з обмеженою відповідальністю "Діамант" накладено штраф в розмірі 130500 грн., та 536500 грн. відповідно.
27. Не погодившись з діями відповідача щодо проведення перевірки та з винесеними, за результатами її проведення приписами та постановами про накладення штрафу, позивач звернувся з адміністративним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. Відповідно до ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29. Оскільки суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для визнання протиправними дій головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції Хмельницької області Кліпова Віктора Анатолійовича щодо здійснення позапланової перевірки, а апеляційний суд в цій частині залишив рішення суду першої інстанції без змін, що не оскаржується в касаційній скарзі, то Верховний Суд в цій частині рішення судів попередніх інстанцій не переглядає.
30. Що стосується позовної вимоги про визнання протиправною та скасування постанови № №54/1022-2/2619-16 від 23.08.2016 Верховний Суд зазначає наступне.
31. Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Так, за змістом частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року № 3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після, зокрема, реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності.
33. Наведеним приписам кореспондує частина перша статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", якою встановлено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що належать до I - III категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
34. Частиною третьою цієї ж статті встановлено, що форма декларації про початок виконання будівельних робіт, порядок її подання та реєстрації, форма повідомлення про зміну даних у зареєстрованій декларації визначаються Кабінетом Міністрів України.
35. Відповідно до ч. 8 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.
36. Аналогічним чином спірні правовідносини урегульовує й пункт 11 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 р. №466 (далі - Порядок №466), згідно з яким замовник несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданих ним повідомленні, декларації, за виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації та за порушення вимог, визначених цим Порядком, відповідно до Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та Кодексу України про адміністративні правопорушення.