ПОСТАНОВА
Іменем України
08 липня 2020 року
Київ
справа №826/18517/16
провадження №К/9901/5081/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, за участю третьої особи - Одеської митниці ДФС, про визнання протиправним та скасування наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 серпня 2018 року, ухваленого у складі колегії суддів: головуючого - Пащенка К. С., суддів: Чудак О. М., Шейко Т. І., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Аліменка В. О., суддів: Безименної Н. В., Кучми А. Ю.
І. Суть спору
1. У листопаді 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної фіскальної служби України (далі - ДФС України), за участю третьої особи - Одеської митниці ДФС, про визнання протиправним та скасування наказу ДФС України від 28 жовтня 2016 року № 186-ДС "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності".
2. В обґрунтування позову позивач зазначає, що починаючи з листопада 2017 року обіймає посаду першого заступника начальника Одеської митниці ДФС.
2.1. Однак, наказом ДФС України від 28 жовтня 2016 року № 186-ДС "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" на підставі статей 65, 66 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 899-VIII (далі - Закон № 899-VIII) позивачу оголошено догану за неналежне виконання службових обов`язків, організацію роботи та контроль за діяльністю підпорядкованих підрозділів, зокрема, при перевірці правильності визначення митної вартості товарів під час здійснення митного контролю та митного оформлення товарів
2.2. Стверджує, що притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності у виді догани є безпідставним, адже, за твердженням позивача, митне оформлення здійснено у відповідності до вимог чинного митного законодавства.
2.3. Вважаючи, що наказ від 28 жовтня 2016 року № 186-ДС, яким застосовано до позивача дисциплінарне стягнення, є таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства, ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про його скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до наказу ДФС від 17 листопада 2015 року № 3642-о ОСОБА_1 призначено на посаду першого заступника начальника Одеської митниці ДФС.
4. Наказом начальника Одеської митниці ДФС від 26 січня 2016 року № 23 "Про розподіл обов`язків між керівництвом Одеської митниці ДФС" установлено розподіл обов`язків по керівництву роботою структурних підрозділів Одеської митниці ДФС, в якому зазначено, що заступник начальника Одеської митниці ДФС ОСОБА_1 координує роботу: митного поста "Одеса-порт", митного поста "Іллічівськ", митного поста "Григорівка", митного поста "Одеса-аеропорт", митного поста "Одеса-спеціалізований", митного поста "Відкритий митний простір", управління боротьби з митними правопорушеннями, управління адміністрування митних платежів.
5. На підставі акту перевірки від 30 березня 2016 року № 483/99-99-14-01-02-20, доповідної записки Департаменту внутрішнього аудиту від 13 квітня 2016 року, акту про ненадання пояснень ОСОБА_2 від 13 квітня 2016 року, ДФС України видано наказ від 27 квітня 2016 року № 385 "Про результати перевірки", в якому зазначено, що на виконання розпорядження ДФС України від 14 березня 2016 року № 66-р "Про проведення тематичної перевірки", робочою групою проведено перевірку стану організації роботи Одеської митниці ДФС з окремих питань організації роботи.
6. В ході проведення перевірки виявлено ряд порушень та недоліків в організації роботи Одеської митниці ДФС у зв`язку з чим пунктом 2 наказу ДФС України від 27 квітня 2016 року № 385 попереджено першого заступника Одеської митниці ДФС ОСОБА_1 про недопущення недоліків та порушень при здійсненні митного контролю та митного оформлення товарів, боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями, зокрема в обсягах, визначених за результатами застосування автоматизованої системи аналізу та управління ризиками, та щодо відпрацювання отриманих від уповноважених органів орієнтувань, незабезпечення ефективної організації роботи підпорядкованих структурних підрозділів у подальшій роботі.
7. Пунктом 4 наказу ДФС України від 27 квітня 2016 року № 385 зобов`язано керівництво Одеської митниці ДФС, зокрема забезпечити усунення в повному обсязі виявлених недоліків та порушень, вжити заходів для недопущення їх у подальшій роботі.
8. Згідно з розпорядженням ДФС України від 31 травня 2016 року № 128-Р "Про проведення перевірки" з метою перевірки стану виконання вимог наказів ДФС України від 05 квітня 2016 року № 281 "Про результати позапланового аудиту Одеської митниці ДФС", від 26 квітня 2016 року № 378/ДСК "Про результати перевірки", від 27 квітня 2016 року № 385 "Про результати перевірки Одеської митниці ДФС", зокрема, щодо усунення порушень та недоліків в організації роботи Одеської митниці ДФС, встановленими попередніми перевірками та з інших питань, зобов`язано Департамент внутрішнього аудиту з 01 червня 2016 року по 30 червня 2016 року провести перевірку Одеської митниці ДФС.
9. Так, за результатами перевірки складено акт про результати перевірки Одеської митниці ДФС від 03 червня 2016 року № 893/99-99-06-01-20, яким встановлено відсутність заходів щодо усунення порушень в організації роботи Одеської митниці ДФС, зокрема, при організації митного контролю й митного оформлення товарів, боротьби з контрабандою та протидії митним порушенням, що призвело до невиконання вимог наказу ДФС України від 24 квітня 2016 року № 385 "Про результати перевірки Одеської митниці ДФС".
10. 07 червня 2016 року Одеською митницею ДФС направлено заперечення до акту вих. № 934/8/15-70-00-01.
11. Свою чергою, директор Департаменту внутрішнього аудиту листом від 06 липня 2016 року № 22908/7/99-99-06-01-17, повідомив начальника Одеської митниці ДФС, що за результатами перевірки, проведеної на виконання вимог розпорядження ДФС від 31 травня 2016 року № 128-р "Про проведення перевірки" про необхідність надати пояснення особисто та забезпечити надання пояснень, на ім`я Голови ДФС України, першим заступником начальника Одеської митниці ДФС ОСОБА_1 щодо порушень та недоліків, виявлених в ході проведення перевірки. Скановані копії пояснень надіслати до Департаменту внутрішнього аудиту засобами MS Outlook (МДЗУ1401 Горячко) до 11 липня 2016 року, оригінал поштою у триденний строк.
12. Департаментом внутрішнього аудиту складено акт про ненадання пояснень від 14 липня 2016 року № 1170/99-99-06-01-20, в якому зазначено, що на вимогу листа від 06 липня 2016 року № 22908/7/99-99-06-01-17, станом на 18.00 год. 14 липня 2016 року першим заступником начальника Одеської митниці ДФС ОСОБА_1 не забезпечено надання пояснень щодо встановлених порушень.
13. Листом від 14 липня 2016 року № 23973/7/99-99-06-01-17 директор Департаменту внутрішнього аудиту на ім`я начальника Одеської митниці, просив, з метою збору інформації про обставини, які слугували підставою для ініціювання дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1, для забезпечення вимог статей 73 - 75 Закону 899-VIII, в межах компетенції надати до Департаменту внутрішнього аудиту відповідні матеріали. Зазначив, що, зокрема, необхідні пояснення на ім`я Голови ДФС України з метою передачі дисциплінарній комісії, для формування дисциплінарної справи та визначення ступеня вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку. Скановані копії матеріалів у строк до 16 липня 2016 року необхідно надіслати до Департаменту внутрішнього аудиту засобами MS Outlook (МДЗУ1401 Горячко), оригінал поштою у триденний строк.
14. 18 липня 2016 року Департаментом внутрішнього аудиту складено акт про ненадання пояснень № 1181/99-99-06-01-20, в якому зазначено, що на вимогу листа від 14 липня 2016 року № 23973/7/99-99-06-01-17, станом на 12.00 год. 18 липня 2016 року першим заступником начальника Одеської митниці ДФС ОСОБА_1 не надано відповідних пояснень щодо встановлених порушень, а начальником Одеської митниці ДФС ОСОБА_2 не забезпечено надання таких пояснень, відповідних матеріалів та інформації.
15. Крім того Департаментом внутрішнього аудиту на ім`я Голови ДФС Насірова Р. М. складено доповідну записку від 01 липня 2016 року № 1087/99-99-06-01-20, в якій зазначено, що за результатами перевірки встановлено відсутність заходів щодо усунення порушень та недоліків організації роботи Одеської митниці ДФС при організації митного контролю й митного оформлення товарів, транспортних засобів, боротьби з контрабандою та протидії митним правопорушенням, збережені та розпорядженні вилученим майном та з інших питань, що призвело до невиконання вимог наказу ДФС України від 24 квітня 2016 року № 385 "Про результати перевірки Одеської митниці ДФС".
16. Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ, направлено Голові ДФС України Насірову Р. М. подання від 24 жовтня 2016 року № 1923/99-99-06/ДК, яким вирішено рекомендувати на підставі статей 65, 66 Закону № 899-VIII застосувати до заступника начальника Одеської митниці ДФС ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді догани за неналежне виконання службових обов`язків, незабезпечення належної організації роботи та контролю за діяльністю підпорядкованих підрозділів, що призвело до невиконання наказів ДФС України та Міністерства фінансів України, в частині визначення митної вартості при митному оформленні.
17. На підставі доповідної записки Департаменту внутрішнього аудиту від 01 липня 2016 року № 1087/99-99-06-01-20, подання Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДФС від 24 жовтня 2016 року № 1923/99-99-06/ДК та акту відмови від надання пояснень від 14 липня 2016 року № 1170/99-99-06-01-20 відповідачем видано наказ від 28 жовтня 2016 року № 186-ДС "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", яким на підставі статей 65, 66 Закону № 899-VIII оголошено догану першому заступнику начальника Одеської митниці ДФС ОСОБА_1 за неналежне виконання службових обов`язків, організацію роботи та контроль за діяльністю підпорядкованих підрозділів, зокрема, при перевірці правильності визначення митної вартості товарів під час здійснення митного контролю та митного оформлення товарів, порушення вимог Положення про Одеську митницю ДФС, затвердженого наказом ДФС України від 27 серпня 2014 року № 81, підпункту 4.10 пункту 4.5 розділу 4 Порядку виконання митних формальностей при здійсненні митного оформлення товарів із застосуванням митної декларації на бланку єдиного адміністративного документа, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 30 травня 2012 року № 631.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
18. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 серпня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року, в позові відмовлено.
19. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем як першим заступником начальника Одеської митниці ДФС, який координує роботу підпорядкованих підрозділів та відповідає за стан організації та роботи підпорядкованих підрозділів, не забезпечено усунення в повному обсязі виявлених недоліків та порушень, вжиття заходів для недопущення їх у подальшій роботі, що передбачено в пункті 4 наказу ДФС України від 27 квітня 2016 року № 385, в якому вказано про зобов`язання керівництва Одеської митниці ДФС за результатами застосування автоматизованої системи аналізу та управління ризику (АСАУР) забезпечити повне та якісне здійснення визначених митних формальностей для відпрацювання ризиків, зокрема щодо перевірки вагових та кількісних характеристик товарів, їх ідентифікації. Таким чином, враховуючи, що перевіркою усунення порушень, встановлено не проведення належної роботи з метою недопущення подібних недоліків, внаслідок чого при здійсненні митного контролю та митного оформлення посадові особи продовжують допускати факти неналежного опрацювання обов`язкових форм контролю, згенерованих АСАУР, суд першої інстанції дійшов висновку про правомірність застосування до позивача дисциплінарного стягнення у виді догани.
20. Зазначена позиція була підтримана і Шостим апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.
IV. Касаційне оскарження
21. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позов.
22. В обґрунтування касаційної скарги вказує на ненадання судами першої та апеляційної інстанцій правової оцінки доводам позивача стосовно відсутності в дисциплінарній справі документів, які відповідно до статті 69 Закону № 899-VIII є необхідними для визначення ступеню вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку.
21.1. Наголошує, що порівняння рівня митної вартості оцінюваного товару з рівнями митної вартості оформлених ідентичних/подібних (аналогічних) товарів не передбачено статтею 54 Митного кодексу України. Тим більше, визначення різниці в митних платежах, які підлягали б сплаті із застосуванням такого підходу є, на думку позивача, повністю незаконним.
22. Водночас представники ДФС України та Одеської митниці ДФС у своїх відзивах вказують на безпідставність касаційної скарги і просять залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
23. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
24. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
25. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
26. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
27. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
28. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Правовий статус позивача, в тому числі підстави притягнення до дисциплінарної відповідальності врегульовано Законом 889-VІІІ, за змістом статті 61 якого обумовлено, що службова дисципліна забезпечується шляхом:
1) дотримання у службовій діяльності вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та виконання правил внутрішнього службового розпорядку;
2) формування керівником державної служби у підпорядкованих державних службовців високих професійних якостей, сумлінного ставлення до виконання своїх посадових обов`язків, поваги до прав і свобод людини і громадянина, їхньої честі та гідності, а також до держави, державних символів України;
3) поєднання керівниками усіх рівнів методів переконання, виховання і заохочення із заходами дисциплінарної відповідальності щодо підпорядкованих державних службовців;
4) поєднання повсякденної вимогливості керівників до підпорядкованих державних службовців з постійною турботою про них, виявленням поваги до їхньої честі та гідності, забезпеченням гуманізму та справедливості.
30. Відповідно до частини першої статті 64 Закону № 889-VІІІ за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
31. Згідно з частиною першою статті 65 Закону № 889-VІІІ підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
32. Пунктом 5 частини другої цієї ж статті визначено, що дисциплінарними проступками є: невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.
33. Відповідно до частини першої статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: