ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 липня 2020 року
м. Київ
справа № 560/565/20
адміністративне провадження № К/9901/12468/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шевцової Н.В.,
суддів: Смоковича М.І., Кашпур О.В.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 560/565/20
за позовом заступника керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури в інтересах держави
до Китайгородської сільської ради,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору - Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області, Вихватновецький заклад дошкільної освіти "Ранок" Китайгородської сільської ради Кам`янець-Подільського району Хмельницької області
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою першого заступника прокурора Хмельницької області
на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду 04 лютого 2020 року, постановлену в складі головуючого судді Тарновецького І. І.,
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2020 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Охрімчук І. Г., суддів Капустинського М. М., Смілянця Е. С.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог та фактичні обставини справи
1. У січні 2020 року заступник керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури в інтересах держави (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Китайгородської сільської ради Кам`янець-Подільського району сільської ради Кам`янець-Подільського району (далі - відповідач), в якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Китайгородської сільської ради Кам`янець-Подільського району Хмельницької області щодо незабезпечення пожежної безпеки у Вихватновецькому закладі дошкільної освіти "Ранок" Китайгородської сільської ради Кам`янець-Подільського району Хмельницької області відповідно до вимог частини третьої статті 55 Кодексу цивільного захисту України;
1.2. зобов`язати Китайгородську сільську раду Кам`янець-Подільського району Хмельницької області вжити заходи направлені на забезпечення пожежної безпеки у Вихватновецькому закладі дошкільної освіти "Ранок" Китайгородської сільської ради Кам`янець-Подільського району Хмельницької області, в тому числі шляхом вирішення питання щодо виділення коштів, необхідних для усунення порушень протипожежної безпеки.
2. В адміністративному позові позивач також просив залучити до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області (вул.Героїв Чорнобиля, 1 / 2, м.Хмельницький) (далі - ГУ ДСНС у Хмельницькій області) та Вихватновецький заклад дошкільної освіти "Ранок" Китайгородської сільської ради Кам`янець-Подільського району Хмельницької області (вул. Центральна, 10, с. Вихватнівці, Кам`янець-Подільського району Хмельницької області).
3. На обґрунтування позовних вимог заступник керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури зазначив, що підставами для звернення до суду з цим адміністративним позовом є невжиття відповідачем заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, виявлених в ході проведення Кам`янець-Подільським міськрайонним відділом ГУ ДСНС у Хмельницькій області перевірок.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду 04 лютого 2020 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2020 року, позовну заяву повернуто позивачеві внаслідок відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
5. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.
6. Суди попередніх інстанцій зазначили, що саме звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, у даному випадку Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області, із позовною вимогою щодо застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, що зобов`язує відповідний заклад виконати вимоги Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області.
ІІІ. Касаційне оскарження
7. Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції перший заступник прокурора Хмельницької області подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 12 травня 2020 року.
8. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що оскаржувані судові рішення прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права (стаття 23 Закону України "Про прокуратуру", стаття 131-1 Конституції України) та процесуального права (статті 53, 169 Кодексу адміністративного судочинства України), без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у раніше ухваленому рішенні Верховного Суду (справи № 804/4583/18, №804/2244/18, № 587/430/16-ц, № 810/3894/17, № 0440/7154/18).
9. На обґрунтування вимог касаційної скарги перший заступник прокурора Хмельницької області зазначає, що може здійснювати представництво в суді законних інтересів держави, зокрема, у разі відсутності відповідного органу державної влади.
10. За доводами скаржника, на підставі частини п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор набуває статусу позивача у разі відсутності повноважень у органу щодо звернення до суду.
11. Скаржник у касаційній скарзі зазначає, що в справах № 804/4583/18, № 804/2244/18, № 0440/7154/18 Верховний Суд дійшов висновку, що ні Кодексом цивільного захисту України, ні будь-яким іншим законом України не встановлено права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов`язання фізичної або юридичної особи вчинити дії, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки.
12. На думку скаржника, законодавцем чітко регламентовано категорію позовних заяв, які органи ДСНС можуть подати до суду, а саме: про повне або часткове зупинення експлуатації будівель, об`єктів у разі виявлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
13. Посилаючись на висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений в справі № 924/1256/17, перший заступник прокурора Хмельницької області вказує, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, то такий довід суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім та четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.
14. Окрема група доводів касаційної скарги стосується незабезпечення виконання обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування щодо створення, в межах визначених законом повноважень, умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, зокрема, й шляхом створення та належного утримання об`єктів благоустрою населених пунктів.
15. У зв`язку із наведеним скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
16. Ухвалою Верховного Суду від 25 травня 2020 року відкрито касаційне провадження та витребувано з Хмельницького окружного адміністративного суду справу № 560/565/20.
17. 02 червня 2020 року справа № 560/565/20 надійшла до Верховного Суду.
ІV. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
18. Конституція України від 28 червня 1996 року
18.1. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18.2. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
19. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року № 2747-IV (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року).
19.1. Статтею 327, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
19.2. За правилами частини третьої статті 3 провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
19.3. Приписами частини першої статті 341 визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19.4. На підставі частини першої статті 349 суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема, залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
19.5. Відповідно до частини першої статті 350 суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
19.6. Частиною третьою статті 5 установлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
19.7. Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
19.8. За змістом частин третьої - п`ятої статті 53 у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
19.8.1. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
19.8.2. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
20. Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).
20.1. Частиною першою статті 23 установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.