ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 липня 2020 року
м. Київ
справа № 560/4370/19
адміністративне провадження № К/9901/12593/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шевцової Н.В.,
суддів: Смоковича М.І., Радишевської О.Р.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 560/4370/19
за позовом керівника Городоцької місцевої прокуратури в інтересах держави
до Відділу освіти, культури, молоді та спорту Чемеровецької районної державної адміністрації,
третя особа, яка не заявляє позовних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області,
третя особа, яка не заявляє позовних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Зарічанська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Чемеровецької районної ради Хмельницької області
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою першого заступника прокурора Хмельницької області
на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року, постановлену в складі головуючого судді Божук Д. А.,
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Охрімчук І. Г., суддів: Капустинського М. М., Смілянця Е. С.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог та фактичні обставини справи
1. У грудні 2019 року керівник Городоцької місцевої прокуратури в інтересах держави (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Відділу освіти, культури, молоді та спорту Чемеровецької районної державної адміністрації (далі - відповідач), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти, культури, молоді та спорту Чемеровецької районної державної адміністрації Хмельницької області щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Зарічанської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Чемеровецької районної ради Хмельницької області, що зафіксовані в акті від 15 квітня 2019 року №65, складеному Чемеровецьким районним сектором Головного управління ДСНС у Хмельницькій області;
1.2. зобов`язати Відділ освіти, культури, молоді та спорту Чемеровецької районної державної адміністрації Хмельницької області вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, у Зарічанській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів Чемеровецької районної ради Хмельницької області, що зафіксовані в акті №65 позапланової перевірки, проведеної 15 квітня 2019 року Чемеровецьким районним сектором Головного управління ДСНС у Хмельницькій області.
2. В адміністративному позові позивач також просив залучити до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області (далі - ГУ ДСНС у Хмельницькій області) та Зарічанську загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів Чемеровецької районної ради Хмельницької області.
3. Керівник Городоцької місцевої прокуратури обґрунтовував наявність підстав для звернення до суду з позовом невжиттям відповідачем заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані в акті №65 позапланової перевірки, проведеної 15 квітня 2019 року Чемеровецьким районним сектором Головного управління ДСНС у Хмельницькій області. Позивач зауважив, що зафіксовані в указаному акті порушення є такими, що впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю дітей, які перебувають у закладі освіти, а також неможливість її ефективної ліквідації та рятування людей. Таке обґрунтування, на думку керівника Городоцької місцевої прокуратури, є сумісним з розумінням поняття "інтересів держави", у зв`язку з чим є підстави вважати, що позов має на меті захист "інтересів держави".
4. За доводами позивача, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки не наділений повноваженнями на право звернення до суду із вимогами, заявленими у цьому позові, у зв`язку з чим цей позов заявлений в інтересах держави прокурором як позивачем, через відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду 24 січня 2020 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року, позовну заяву повернуто позивачеві внаслідок відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
6. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що саме центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки та реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення є органом державної влади, який наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави шляхом здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання. Отже, твердження про відсутність належного державного органу для звернення до суду з викладеними позовними вимогами не є обґрунтованими. Доказів на підтвердження того, що вказаний центральний орган виконавчої влади чи його відповідальний структурний підрозділ протиправно не здійснює контролю у відповідній сфері чи здійснює його неналежним чином прокуратура суду не надала і відповідних обґрунтувань у позовній заяві не навела.
ІІІ. Касаційне оскарження
7. Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції перший заступник прокурора Хмельницької області подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 12 травня 2020 року.
8. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що оскаржувані судові рішення прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права (стаття 23 Закону України "Про прокуратуру", стаття 131-1 Конституції України) та процесуального права (статті 53, 169 Кодексу адміністративного судочинства України), без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у раніше ухваленому рішенні Верховного Суду (справи № 804/4583/18, №804/2244/18, № 587/430/16-ц, № 810/3894/17, № 0440/7154/18).
9. На обґрунтування вимог касаційної скарги перший заступник прокурора Хмельницької області зазначає, що може здійснювати представництво в суді законних інтересів держави, зокрема, у разі відсутності відповідного органу державної влади.
10. За доводами скаржника, на підставі частини п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор набуває статусу позивача у разі відсутності повноважень у органу щодо звернення до суду.
11. Скаржник у касаційній скарзі зазначає, що в справах № 804/4583/18, № 804/2244/18, № 0440/7154/18 Верховний Суд дійшов висновку, що ні Кодексом цивільного захисту України, ні будь-яким іншим законом України не встановлено права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов`язання фізичної або юридичної особи вчинити дії, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки.
12. На думку скаржника, законодавцем чітко регламентовано категорію позовних заяв, які органи ДСНС можуть подати до суду, а саме: про повне або часткове зупинення експлуатації будівель, об`єктів у разі виявлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
13. Посилаючись на висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений в справі № 924/1256/17, перший заступник прокурора Хмельницької області вказує, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, то такий довід суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім та четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.
14. Окрема група доводів касаційної скарги стосується незабезпечення виконання обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування щодо створення, в межах визначених законом повноважень, умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, зокрема, й шляхом створення та належного утримання об`єктів благоустрою населених пунктів.
15. У зв`язку із наведеним скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
16. Ухвалою Верховного Суду від 25 травня 2020 року відкрито касаційне провадження та витребувано з Хмельницького окружного адміністративного суду справу № 560/4370/19.
17. 02 червня 2020 року справа № 560/4370/19 надійшла до Верховного Суду.
ІV. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
18. Конституція України від 28 червня 1996 року
18.1. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18.2. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
19. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року № 2747-IV (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року).
19.1. Статтею 327, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
19.2. За правилами частини третьої статті 3 провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
19.3. Приписами частини першої статті 341 визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19.4. На підставі частини першої статті 349 суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема, залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
19.5. Відповідно до частини першої статті 350 суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
19.6. Частиною третьою статті 5 установлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
19.7. Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
19.8. За змістом частин третьої - п`ятої статті 53 у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
19.8.1. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
19.8.2. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.