ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 липня 2020 року
м. Київ
справа № 654/540/17-а
адміністративне провадження № К/9901/44381/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 654/540/17-а
за позовом Голопристанської міської ради Херсонської області
до Голопристанської районної ради Херсонської області
треті особи Комунальна установа "Централізована бухгалтерія по обслуговуванню закладів та установ культури", Комунальний заклад "Голоспристанська дитяча школа мистецтв" Голопристанської міської ради Херсонської області,
про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Голопристанської міської ради Херсонської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Димерлія О.О., суддів: Єщенка О.В., Бойка А.В.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2017 року Голопристанська міська рада Херсонської області звернулася до Голопристанського районного суду Херсонської області з позовом до Голопристанської районної ради Херсонської області, в якому просила: - визнати незаконною бездіяльність Голопристанської районної ради Херсонської області у відмові розгляду клопотання Голопристанської міської ради щодо безоплатної передачі об`єкта нерухомого майна по вул. Горького, 18 у м. Голій Пристані Херсонської області та матеріальних цінностей із спільної власності територіальних громад району до комунальної власності територіальної громади міста Голої Пристані на пленарному засіданні Голопристанської районної ради; - зобов`язати Голопристанську районну раду розглянути на пленарному засіданні питання щодо безоплатної передачі із спільної власності територіальних громад району до комунальної власності територіальної громади міста Голої Пристані об`єкта нерухомого майна по вул. Горького, 18 у м. Голій Пристані Херсонської області та матеріальних цінностей, які перебувають у користуванні Комунального закладу "Голопристанська дитяча школа мистецтв" Голопристанської міської ради Херсонської області.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що Голопристанська міська рада Херсонської області прийняла від Голопристанської районної ради Херсонської області майнові права на юридичну особу - Комунальний заклад "Голопристанська районна дитяча школа мистецтв" Голопристанської районної ради Херсонської області. Однак при зазначеній передачі майнових прав у серпні 2016 року не були передані до комунальної власності міста Голої Пристані об`єкт нерухомого майна по вул. Горького, 18, (Комунальний заклад "Голопристанська дитяча школа мистецтв" Голопристанської міської ради Херсонської області) та інше індивідуально визначене майно. У зв`язку з цим Голопристанська міська рада звернулась з клопотанням до відповідача щодо безоплатної передачі об`єкта нерухомого майна та матеріальних цінностей із спільної власності територіальних громад району до комунальної власності територіальної громади міста Голої Пристані, але відповідач в порушення Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" не виніс клопотання Голопристанської міської ради на розгляд пленарного засідання районної ради, обмежившись відпискою - листом № 02-09/103 від 20 лютого 2017 року, що змусило міську раду звернутись до суду із вказаним позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Голопристанського районного суду Херсонської області від 17 травня 2017 року позовні вимоги задоволено. Визнано незаконною бездіяльність Голопристанської районної ради Херсонської області у відмові розгляду клопотання Голопристанської міської ради щодо безоплатної передачі об`єкта нерухомого майна по вул. Горького, 18 у м. Голій Пристані Херсонської області та матеріальних цінностей із спільної власності територіальних громад району до комунальної власності територіальної громади міста Голої Пристані на пленарному засіданні Голопристанської районної ради. Зобов`язано Голопристанську районну раду розглянути на пленарному засіданні питання щодо безоплатної передачі із спільної власності територіальних громад району до комунальної власності територіальної громади міста Голої Пристані об`єкта нерухомого майна по вул. Горького, 18 у м.Голій Пристані Херсонської області та матеріальних цінностей, які перебувають у користуванні комунального закладу "Голопристанська дитяча школа мистецтв" Голопристанської районної ради Херсонської області.
4. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року постанову Голопристанського районного суду Херсонської області від 17 травня 2017 року скасовано та прийнято нову постанову суду. У задоволенні адміністративного позову Голопристанської міської ради Херсонської області до Голопристанської районної ради Херсонської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Комунальна установа "Централізована бухгалтерія по обслуговуванню закладів та установ культури", Комунальний заклад "Голоспристанська районна дитяча школа мистецтв", про визнання незаконною бездіяльність відповідача та зобов`язання вчинити певні дії - відмовлено.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що фактична відмова відповідача у винесенні клопотання Голопристанської міської ради щодо безоплатної передачі майна та майнових прав на розгляд пленарного засідання районної ради - є безпідставною та необґрунтованою, яка не ґрунтується на вимогах закону, а свідчить про бездіяльність та затягування вирішення даного питання найближчим часом, що не відповідає приписам ст. 2 КАС України. При цьому відповідач обґрунтовує свою позицію посиланням на приписи своїх внутрішніх організаційних документів, як-то: Регламент Голопристанської районної ради та Положення про постійні комісії Голопристанської районної ради, що є недоречним.
6. В свою чергу, апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції, виходив з того, що відповідачем у проміжок часу між надходженням листа позивача "Про передачу об`єкту нерухомого майна" від 23.01.2017 № 02-17/52 та отриманням ухвали суду про відкриття провадження у даній справі (поданням позивачем адміністративного позову) районною радою вживалися заходи, спрямовані на встановлення достовірності поданої позивачем інформації та на отримання пакету документів, необхідного для всебічного розгляду порушеного питання. З урахуванням наведеного апеляційний суд зазначає, що судом першої інстанції не враховано заходи, які вживались відповідачем, а саме листування між районною радою та депутатом районної ради, головою профільної постійної комісії, та зроблено помилковий висновок про бездіяльність та затягування вирішення даного питання відповідачем. Крім того, у рішенні апеляційного суду зазначено, що Голопристанським районним судом Херсонської області також не звернуто увагу, що позивач чітко не визначився з позицією, у чому саме полягає порушення його прав: у наданні неправомірної, на його думку, районною радою відповіді або у невнесенні даного питання на розгляд пленарного засідання районної ради та що саме є предметом оскарження: дії районної ради як колегіального органу чи дії конкретної посадової особи, яка надала інформацію або дії депутатів районної ради, голови районної ради щодо невнесення даного питання до порядку денного пленарного засідання районної ради.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. У жовтні 2017 року Голопристанська міська рада Херсонської області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що висновки суду апеляційної інстанції є помилковими, оскільки станом на 01.03.2017, коли було подано до суду першої інстанції позов, у Голопристанської міської ради була лише відписка відповідача - лист від 20.02.2017 № 534, відповідно до якої у імперативній формі було повідомлено позивача про відмову у задоволенні його вимог. При подачі адміністративного позову Голопристанська міська рада виходила з того, що питання щодо передачі школи мистецтв відповідачем виноситись на пленарне засідання районної ради не буде і взагалі більше вирішуватись не буде.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Голопристанської міської ради Херсонської області.
10. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів". З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
11. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
12. На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
13. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.03.2018, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Анцупова Т.О., судді: Стародуб О.О., Кравчук В.М.
14. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2019 №741/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.06.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів Рибачука А.І., Тацій Л.В.
15. Ухвалою Верховного Суду від 06.07.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 07.07.2020.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Відповідно до рішення Голопристанської районної ради від 18.08.2016 № 139 "Про безоплатну передачу майнових прав на юридичну особу КЗ "Голопристанська районна дитяча школа мистецтв" Голопристанської районної ради Херсонської області, виходу районної ради зі складу засновників юридичної особи та передачу в оренду будівлі та споруд дитячої школи мистецтв за адресою: м. Гола Пристань, вул. Горького, 18, основних засобів та цінних матеріалів" та рішення Голопристанської міської ради від 22.08.2016 № 239 "Про прийняття майнових прав на юридичну особу - Комунальний заклад "Голопристанська районна дитяча школа мистецтв" Голопристанської районної ради Херсонської області" Голопристанська міська рада Херсонської області, зокрема:
- прийняла від Голопристанської районної ради Херсонської області майнові права на юридичну особу - Комунальний заклад "Голопристанська районна дитяча школа мистецтв" Голопристанської районної ради Херсонської області, код в ЄДРПОУ 36400484;
- ввійшла до складу засновників юридичної особи Комунального закладу "Голопристанська районна дитяча школа мистецтв" Голопристанської районної ради Херсонської області, код в ЄДРПОУ 36400484;
- змінила назву Комунального закладу "Голопристанська районна дитяча школа мистецтв" Голопристанської районної ради Херсонської області на комунальний заклад "Голопристанська дитяча школа мистецтв" Голопристанської міської ради Херсонської області;
- затвердила Статут Комунального закладу "Голопристанська дитяча школа мистецтв" Голопристанської міської ради Херсонської області в новій редакції.
17. При зазначеній передачі майнових прав у серпні 2016 року не були передані до комунальної власності міста Голої Пристані об`єкт нерухомого майна по вул. Горького, 18, (Комунальний заклад "Голопристанська дитяча школа мистецтв" Голопристанської міської ради Херсонської області) та інше індивідуально визначене майно, а саме: музичні інструменти, предмети довгострокового користування, матеріали, обладнання, інвентар, яке перебуває у користуванні комунального закладу "Голопристанська дитяча школа мистецтв" Голопристанської міської ради Херсонської області.
18. У зв`язку з вказаним, рішенням Голопристанської міської ради Херсонської області від 29.12.2016 №379 вирішено, зокрема, клопотати перед Голопристанською районною радою Херсонської області щодо безоплатної передачі із спільної власності територіальних громад Голопристанського району у комунальну власність територіальної громади міста Гола Пристань в особі Голопристанської міської ради:
- об`єкту нерухомого майна "Будівлі і споруди дитячої школи мистецтв" по вул. Горького, 18 в м. Голій Пристані;
- іншого індивідуально визначеного майна, а саме музичних інструментів, предметів довгострокового користування, матеріалів, обладнання, інвентарю, яке перебуває у користуванні комунального закладу "Голопристанська дитяча школа мистецтв" Голопристанської міської ради Херсонської області.
19. Крім цього, Голопристанська міська рада направила на адресу відповідача лист "Про передачу об`єкту нерухомого майна" від 23.01.2017 № 02-17/52, в якому просила розглянути клопотання щодо безоплатної передачі із спільної власності територіальних громад Голопристанського району об`єкту нерухомого майна по вул. Горького, 18 в м. Голій Пристані у комунальну власність територіальної громади міста Гола Пристань в особі Голопристанської міської ради.
20. 20.02.2017 Голопристанською районною ради Херсонської області на адресу міського голови Голопристанської міської ради Херсонської області Бабича О.В. направлено лист від 20.02.2017 №02-09/103, зі змісту якого вбачається, що Голопристанська районна рада на лист "Про передачу об`єкту нерухомого майна" від 23.01.2017 № 02-17/52 повідомляє, що з даного питання прийнято рішення четвертої сесії VI скликання "Про відмову у передачі до комунальної власності територіальних громад району майнового комплексу дитячої школи мистецтв" від 11.11.2014 №534.
21. Не погоджуючись з відмовою відповідача розглядати клопотання Голопристанської міської ради щодо безоплатної передачі об`єкта нерухомого майна по вул. Горького, 18 в м. Голій Пристані та матеріальних цінностей із спільної власності територіальних громад району до комунальної власності територіальної громади міста Голої Пристані на пленарному засіданні Голопристанської районної ради, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
23. Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
24. За правилами частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
25. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України у зазначеній редакції).
26. Спором адміністративної юрисдикції в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України у зазначеній редакції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
27. Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і виникнення якого пов`язане з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
28. Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного Кодексу адміністративного судочинства України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
29. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясувати, у зв`язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
30. Водночас при визначенні предметної юрисдикції справи суд має виходити із суті права/інтересу, за захистом якого особа звертається до суду, та мети звернення з позовом, оскільки саме такі критерії розмежування належності спору до тієї чи іншої юрисдикції дають змогу найбільш ефективно захистити порушене право позивача, аніж розмежування юрисдикції виключно на підставі участі у спорі органу місцевого самоврядування.