ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 липня 2020 року
м. Київ
справа № 808/1206/17
адміністративне провадження № К/9901/43330/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Шарапи В.М., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №808/1206/17
за позовом Публічного акціонерного товариства "Уманьавтодор"
до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області
третя особа Служба автомобільних доріг у Запорізькій області
про визнання протиправними та скасування постанов
за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства "Уманьавтодор" на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 01 серпня 2017 року (головуючий суддя: Лазаренко М.С.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Іванова С.М., суддів: Панченко О.М. Ясенової Т.І.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. В травні 2017 року Публічне акціонерне товариство "Уманьавтодор" звернулося до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області, третя особа: Служба автомобільних доріг у Запорізькій області, в якому просило: - визнати протиправними та скасувати постанови Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області № 13/1008-23.2/1113 від 21.04.2017 та №14/1008-23.2/1114 від 21.04.2017 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.
2. Позовні вимоги мотивовані тим, що Службою автомобільних доріг у Запорізькій області, як замовником, було передано позивачу у справі, як генеральному підряднику, проектну документацію, згідно умов та вимог якої останнім здійснено будівництво об`єкта "Будівництво автотранспортної магістралі через р. Дніпро у м. Запоріжжі". Вказане будівництво було здано замовнику, про що підписано відповідні акти приймання, жодних претензій від замовника на адресу позивача у справі не надходило, у зв`язку з чим, ПАТ "УМАНЬАВТОДОР", як генеральний підрядник, не є особою, відповідальною за те, що проектна документація, надана замовником не відповідає вимогам законодавства про архітектурну та містобудівну діяльність. Разом з тим, позивач у справі не є особою, яка зобов`язана та/чи наділена повноваженнями встановлювати, визначати відповідність наданої йому замовником проектної документації вимогам законодавства. Також позивач вказує, що відповідачем у справі було встановлено, що порушення у веденні виконавчої документації було допущено не позивачем у справі, а субпідрядними організаціями ТОВ "Підприємство "Маст-Буд" та ПрАТ "Альпсервіс", що, в кінцевому результаті, не вплинуло на якість виконаних будівельних робіт, їх відповідність вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил. Таким чином, оскаржувані постанови відповідача, на думку ПАТ "Уманьавтодор" є протиправними та підлягають скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 01 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року, в задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідно до приписів чинного законодавства саме на генерального підрядника, в даному випадку на ПАТ "Уманьавтодор", покладено обов`язок перед початком робіт перевірити відповідність отриманої від замовника проектної документації встановленим законодавством вимогам і, як наслідок, саме генеральний підрядник несе відповідальність за невиконання вказаних приписів. З приводу порушень щодо неналежного ведення позивачем виконавчої документації, судами попередніх інстанцій зазначено, що як приписами Постанови № 668, так і договору № 103АМ-11 від 22.12.2011 визначено обов`язок саме генпідрядника забезпечити повне, якісне та своєчасне ведення виконавчої документації.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. У листопаді 2017 року Публічне акціонерне товариство "Уманьавтодор" звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 01 серпня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року, в якій просить скасувати рішення попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що ним не заперечується факт відхилення від проектних рішень при виконання будівельних робіт на спірному об`єкті будівництва, разом з тим, останній наголошує на тому, що він не несе відповідальності за вчинене порушення, оскільки не зобов`язаний та не наділений повноваженнями, як генпідрядник, перевіряти надану замовником проектну документацію. Наголошує на тому, що Службою автомобільних доріг у Запорізькій області (замовник) було передано позивачу (генеральному підряднику) проектну документацію, згідно умов та вимог якої було здійснено будівництво об`єкта "Будівництво автотранспортної магістралі через р. Дніпро у м. Запоріжжі", вказане будівництво було здано замовнику, підписано відповідні акти приймання та жодних претензій від замовника на адресу позивача у справі не надходило.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 21 листопада 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства "Уманьавтодор".
8. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів". З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
9. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
10. На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
11. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.03.2018, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гриців М.І., судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В., справу передано головуючому судді.
12. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І., на підставі розпорядження в.о. начальника управління забезпечення автоматизованого документообігу суду секретаріату Касаційного адміністративного суду від 18.07.2019 №1024/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19.07.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Шарапа В.М., Тацій Л.В.
13. Ухвалою Верховного Суду від 06 липня 2020 року справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження з 07 липня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 07 квітня 2017 року Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області було проведено позапланову перевірку Публічного акціонерного товариства "Уманьавтодор" стосовно дотримання останнім вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті: "Будівництво автотранспортної магістралі через р. Дніпро у м. Запоріжжі".
15. За результатами перевірки відповідачем складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 07 квітня 2017 року, припис про призупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема, будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту та будівельному паспорту забудови земельної ділянки, без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт від 10 квітня 2017 № 12, припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 квітня 2017 для виконання, протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10 квітня 2017 року.
16. Перевіркою встановлено порушення позивачем статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" та затверджених проектних рішень, а саме: генеральним підрядником ПАТ "Уманьавтодор" при будівництві моста через Старий Дніпро були допущені відхилення від затверджених проектних рішень, зокрема, змінено конструктивну схему моста з аркового на міст прогонової будови з влаштуванням опор в руслі річки Дніпро.
17. Також перевіркою встановлено, що виконавча документація на даному об`єкті ведеться з порушеннями вимог п. 4.8 ДБН А.3.1-5-2016 "Організація будівельного виробництва".
18. 21.04.2017 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області було винесено постанови:
- № 13/1008-23.2/1113 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано ПАТ "Уманьавтодор" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 8 ч. 3 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 72000,00 грн.;
- № 14/1008-23.2/1114 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано ПАТ "Уманьавтодор" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 6 ч. 3 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 28800,00 грн.;
19. Не погодившись із постановами відповідача від 21.04.2017 №13/1008-23.2/1113 та №14/1008-23.2/1114, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Відповідно до статті 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом, зокрема, контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації.
22. Частиною першою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
23. Згідно із абзацом 2 пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", здійснюється, зокрема, Державною архітектурною будівельною інспекцією.
24. Відповідно до пунктів 5, 6, 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
25. Згідно підпунктів 2 та 3 пункту 11 цього Порядку посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право: складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
26. Згідно з п.п. 16, 17 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).
27. Протокол разом з усіма матеріалами перевірки протягом трьох днів після його складення подається посадовій особі органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (п. 20 Порядку № 553).
28. Як вбачається з матеріалів справи, відповідачем за результатами позапланової перевірки ПАТ "Уманьавтодор" прийнято відносно останнього постанови від 21.04.2017 №13/1008-23.2/1113 та №14/1008-23.2/1114.
29. Що стосується оскарження позивачем постанови №13/1008-23.2/1113 про накладення штрафу за правопорушення у сфері місто будівної діяльності, якою визнано ПАТ "Уманьавтодор" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 8 ч. 3 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 72000,00 грн., колегія суддів зазначає наступне.
30. Як встановлено судами попередніх інстанцій, між Службою автомобільних доріг у Запорізькій області (замовник) та Відкритим акціонерним товариством "Уманьавтодор" (генпідрядник) укладено договір про закупівлю робіт з будівництва автотранспортної магістралі через р. Дніпро в м. Запоріжжя за державні кошти.