ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 липня 2020 року
м. Київ
справа № 802/1963/16-а
адміністративне провадження № К/9901/45075/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 802/1963/16-а
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Грін Енерджи" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ) про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування постанов, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ДАБІ
на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 07.02.2017, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Дончика В.В., суддів Віятик Н.В., Дмитришеної Р.М. та
ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18.05.2017, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Сторчака В.Ю., суддів Ватаманюка Р.В., Мельник-Томенко Ж.М., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 21.11.2016 ТОВ "Грін Енерджи" звернулося до суду з позовом, в якому просило:
визнати протиправними дії ДАБІ щодо притягнення його до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності;
визнати протиправними та скасувати постанови ДАБІ про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04.11.2016:
№138/40-212-10/10787 [об`єкт - Підлісівська гідроелектростанція (далі - ГЕС)];
№137/40-212-10/10786 (об`єкт - Придністрянська ГЕС);
№136/40-212-10/10785 (об`єкт - Слобода-Підлісівська ГЕС);
№135/40-212-10/10784 (об`єкт - Костюківська ГЕС);
№134/40-212-10/10783 (об`єкт - Сокирянська ГЕС);
№133/40-212-10/10782 (об`єкт - М`якохідська ГЕС);
№132/40-212-10/10781 (об`єкт - Карачківська ГЕС).
В обґрунтування заявлених позовних вимог ТОВ "Грін Енерджи" вказало, що 04.11.2016 ДАБІ було винесено оспорювані постанови про накладення штрафів за правопорушення сфері містобудівної діяльності, якими його визнано винним у вчиненні правопорушень, передбачених пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон № 208/94-ВР) та накладено штрафи у розмірі 14 500, 00 грн кожною постановою. Проте, у порушення законодавства, ДАБІ не було надано ТОВ "Грін Енерджі" примірників ані складених відносно нього протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, ані актів, ані приписів, які передували прийняттю оспорюваних постанов. Крім того, ТОВ "Грін Енерджі" не допустило посадових осіб ДАБІ до проведення позапланової перевірки зазначених вище об`єктів. Однак, ТОВ "Грін Енерджі" не було надано такого акту ані для ознайомлення, ані для підписання. До того ж, позивач стверджував про те, що ДАБІ грубо порушило встановлений порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а саме приписи пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 N 553 (далі - Порядок № 553), які визначають підстави для проведення позапланової перевірки.
2. Вінницький окружний адміністративний суд постановою від 07.02.2017, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18.05.2017, частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправними та скасував постанови ДАБІ про накладення штрафів за правопорушення сфері містобудівної діяльності від 04.11.2016 №138/40-212-10/10787 (об`єкт - Підлісівська ГЕС); №137/40-212-10/10786 (об`єкт - Придністрянська ГЕС); №136/40-212-10/10785 (об`єкт - Слобода-Підлісівська ГЕС); №135/40-212-10/10784 (об`єкт - Костюківська ГЕС); №134/40-212-10/10783 (об`єкт - Сокирянська ГЕС); №133/40-212-10/10782 (об`єкт - М`якохідська ГЕС); №132/40-212-10/10781 (об`єкт - Карачківська ГЕС);
в іншій частині позовних вимог - відмовив.
3. 30.06.2017 ДАБІ звернулось до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 07.02.2017 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18.05.2017, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. Вищий адміністративний суд України ухвалою 13.09.2017 поновив строк на касаційне оскарження вказаних судових рішень, відкрив касаційне провадження за зазначеною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
6. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
7. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
8. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 КАС України).
9. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 26.06.2019 №850/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку і зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді-доповідача Гімона М.М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.
10. Протоколом розподілу справи від 26.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Стрелець Т.Г., Стеценко С.Г.
11. Ухвалою судді Верховного Суду від 27.06.2019 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Суди встановили, що листом Генеральної прокуратури України від 16.06.2016 №26/3-34217 ДАБІ для встановлення обставин кримінального провадження, доручено здійснити перевірку TOB "Грін Енерджи" щодо будівництва та введення в експлуатацію наступних гідроелектростанцій: Карачківська ГЕС, М`якохідська ГЕС, Сокирянська ГЕС, Придністрянська ГЕС, Костюківська ГЕС, Слободо-Підліська ГЕС, Підлісівська ГЕС. З метою з`ясування питань щодо наявності реконструкції та технічного переобладнання вказаних об`єктів, а також достовірності даних, зазначених у деклараціях про готовність об`єктів до експлуатації, відповідності об`єктів проектній документації. Також вказаним листом доручено ДАБІ провести перевірку в рамках нагляду за видачею уповноваженими органами містобудування і архітектури містобудівних умов і обмежень, а також погодження проектів відводу земельних ділянок. У зв`язку з актуальністю кримінального провадження, вказані перевірки доручено здійснити силами центрального апарату ДАБІ. Про результати перевірок та вжиті заходи зобов`язано повідомити Генеральну прокуратуру України до 10.07.2016, додавши відповідні матеріали.
Наказом ДАБІ від 11.10.2016 № 718 відповідно до статті 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), пункту 7 Порядку № 553, на підставі письмових звернень Генеральної прокуратури України від 16.06.2016 №26/3-34217-16, від 30.06.2016 №26/3-34217-16 та від 30.09.2016 № 26/3-34217-16 призначено проведення позапланових перевірок дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єктах будівництва ТОВ "Грін Енерджи".
11.10.2016 ДАБІ видано направлення на проведення позапланових перевірок на вказаних об`єктах Карачківська ГЕС, М`якохідська ГЕС, Сокирянська ГЕС, Придністрянська ГЕС, Костюківська ГЕС, Слободо-Підліська ГЕС, Підлісівська ГЕС, де позивач є забудовником.
Листом ДАБІ від 06.10.2016 №40-212/209-16 позивача повідомлено про проведення позапланової перевірки у період з 12.10.2016 по 13.10.2016 на підставі письмового звернення Генеральної прокуратури України.
Листом від 13.10.2016 № 13/10-1 ТОВ "Грін Енерджи" повідомило ДАБІ про те, що вказаний лист Генеральної прокуратури України не є визначеною пунктом 7 Порядком № 553 вимогою правоохоронних органів про проведення перевірки. Також ТОВ "Грін Енерджи" повідомило відповідача про те, що не вважає за можливе допускати посадових осіб ДАБІ до проведення позапланових перевірок на підставі листа Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 06.10.2016 №40-212/209-16.
04.11.2016 ДАБІ за результатами розгляду матеріалів справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, серед яких акти позапланових перевірок від 13.10.2016, протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 13.10.2016, приписи про усунення порушень від 13.10.2016 та фотофіксація від 13.10.2016 ухвалені постанови про накладення штрафу за правопорушення сфері містобудівної діяльності, якими ТОВ "Грін Енерджи" визнано винним у вчиненні правопорушень, передбачених пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону 208/94-ВР та накладено штрафи у розмірі по 14 500, 00 грн наступними постановами від 04.11.2016: №138/40-212-10/10787 (об`єкт - Підлісівська ГЕС); №137/40-212-10/10786 (об`єкт - Придністрянська ГЕС); №136/40-212-10/10785 (об`єкт - Слобода-Підлісівська ГЕС); №135/40-212-10/10784 (об`єкт - Костюківська ГЕС); №134/40-212-10/10783 (об`єкт - Сокирянська ГЕС); №133/40-212-10/10782 (об`єкт - М`якохідська ГЕС); №132/40-212-10/10781 (об`єкт - Карачківська ГЕС).
Також суди встановили, що на підтвердження факту виїзду посадовими особами ДАБІ на об`єкти перевірки ТОВ "Грін Енерджи" відповідачем не надано жодного доказу (копій наказів про відрядження, посвідчень про відрядження тощо).
Окрім того, як встановлено судом апеляційної інстанції з наявного в матеріалах справи листа Генеральної прокуратури України від 16.06.2016 №26/3-34217 остання просить здійснити перевірку достовірності даних, зазначених у деклараціях про готовність об`єктів до експлуатації та відповідності об`єктів проектній документації.
Судом встановлено, що Департаментом ДАБІ у Вінницькій області було зареєстровано декларації про готовність об`єктів до експлуатації: 16.12.2014 № ХМ 143143490444 "Карачківська ГЕС (капітальний ремонт)", 22.12.2014 № ВН 143143550328 "М`якохідська ГЕС (капітальний ремонт)", № ВН 143143550327 "Капітальний ремонт Костюківської ГЕС", ВН 1431433550329 "Капітальний ремонт Сокирянської ГЕС" та 23.12.2014 № ВН 143143571284 "Капітальний ремонт Підлісівської ГЕС", ВН 143143571283 "Капітальний ремонт Придністрянської ГЕС", ВН 143143571288 "Капітальний ремонт Слободо-Підлісівської ГЕС".
Про скасування повідомлень про початок виконання будівельних робіт або декларацій про готовність об`єктів до експлуатації позивач посадовими особами ДАБІ у Вінницькій області письмово не повідомлявся.
Не погоджуючись із рішеннями державного органу про застосування до нього адміністративних стягнень, позивач оскаржив їх в судовому порядку.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що штрафні санкції за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбачені пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону № 208/94-ВР застосовані до ТОВ "Грін Енеджи" оскаржуваними постановами відповідача безпідставно, оскільки жодних доказів, які б підтверджували факт виїзду посадових осіб органу державного архітектурного контролю на об`єкти перевірки ТОВ "Грін Енерджи" відповідачем суду надано не було, дану обставину заперечує також і позивач.
До того ж судом апеляційної інстанції зазначено, що про скасування повідомлень про початок виконання будівельних робіт або декларацій про готовність об`єктів до експлуатації позивач, посадовими особами ДАБІ у Вінницькій області письмово не повідомлявся, а відтак у відповідача не було законних підстав для перевірки достовірності даних, зазначених у деклараціях про готовність об`єктів до експлуатації та відповідності об`єктів проектній документації майже через два роки з дня реєстрації декларацій.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
14. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що акти перевірки від 13.10.2016, протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 13.10.2016, приписи про усунення порушень від 13.10.2016 були вилучені у ДАБІ за ухвалою Печерського районного суду міста Києва від 18.11.2016 у справі № 757/56553/16-к, а позивачу вказані матеріали були надіслані 27.10.2016 "Новою поштою", що підтверджується наявними у справі доказами.
15. У запереченнях на касаційну скаргу позивач вказує про те, що письмове звернення Генеральної прокуратури України не є пвизначеною пунктом 7 Порядку № 553 вимогою правоохоронних органів про проведення перевірки, відтак така проведена безпідставно та з порушенням процедури.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
17. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Згідно з статтею 1 Закону України від 16.11.1992 №2780-XII "Про основи містобудування" (далі - Закон №2780-XII) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
19. Статтею 6 Закону №2780-XII визначено, що законодавство України про містобудування складається з Конституції України, цього Закону, законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність" та інших нормативно-правових актів, що видаються на їх виконання.
20. Органи, що здійснюють державне регулювання у сфері містобудування, наведені у статті 7 Закону №2780-XII, за змістом якої, таке регулювання здійснюється, зокрема, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.
21. Так, у відповідності з положеннями частин першої, другої статті 10 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон №687-XIV; в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури, додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
22. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону №3038-VI.
23. В свою чергу, абзацом четвертим статті 3 Закону №3038-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
24. Частинами першою, другою, пунктами 1, 2 частини четвертої статті 41 Закону №3038-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
25. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
26. На виконання приписів названої вище норми Закону №3038-VI постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 "Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю" затверджено Порядок №553, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
27. За змістом пункту 1 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону №3038-VI, здійснюється, зокрема, таким органом державного архітектурно-будівельного контролю як ДАБІ.