ф
ПОСТАНОВА
Іменем України
01 липня 2020 року
Київ
справа №815/5700/15
адміністративне провадження №К/9901/12469/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №815/5700/15
за позовом ОСОБА_1
до Одеської митниці Державної фіскальної служби
про встановлення відсутності повноважень, визнання протиправною і скасування довідки
за касаційною скаргою адвоката Харченка Ігоря Євгеновича в інтересах ОСОБА_1
на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2015 року (прийняту у складі: головуючого судді Марина П.П.).
і постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2016 року (прийняту у складі: головуючого судді Єщенка О.В., суддів Димерлія О.О., Шеметенко Л.П.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у вересні 2015 року звернувся з адміністративним позовом до Одеської митниці Державної фіскальної служби (далі - "Одеська митниця ДФС"), в якому, з урахуванням заяви про зміну предмета позову, просив:
- встановити відсутність у начальника відділу персоналу Південної митниці Міндоходів і головного спеціаліста цього відділу повноважень щодо проведення перевірки особової справи начальника другого оперативного відділу оперативного управління боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями Південної митниці Міндоходів ОСОБА_1 на відповідність вимогам Закону України "Про очищення влади", за результатами якої було складено довідку про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці ОСОБА_1 ;
- визнати протиправною і скасувати довідку Південної митниці Міндоходів про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій картці та/або трудовій книжці начальника другого оперативного відділу оперативного управління боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями Південної митниці Міндоходів ОСОБА_1 (далі - "Довідка").
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржувана Довідка складена посадовими особами, не уповноваженими звільняти або ініціювати звільнення позивача згідно Закону України "Про очищення влади", не містить дати її складення, а люстраційна перевірка здійснена за відсутності заяви та згоди позивача на її проведення. Позивач вважає, що викладене також свідчить про обрання відповідачем неправильного способу проведення перевірки, оскільки ОСОБА_1 на момент набрання чинності Законом України "Про очищення влади" не перебував ні на посаді начальника, ні заступника начальника територіального органу Міндоходів або податкової міліції обласного рівня, а посада, яку він займав (начальника другого оперативного відділу оперативного управління боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями Південної митниці Міндоходів), не належить до переліку посад, вказаних у частині першій статті 3 Закону України "Про очищення влади", у разі зайняття яких, на переконання позивача, застосовується скорочена процедура здійснення заходів з очищення влади.
Також ОСОБА_1 звертає увагу на те, що не вчиняв жодних дій, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а тому вважає, що підстави для застосування до нього заборон, визначених Законом України "Про очищення влади", відсутні.
Крім того, у наданих суду першої інстанції додаткових поясненнях ОСОБА_1 вказав на те, що в оскаржуваній Довідці не відповідають дійсності відомості щодо зайняття ним посади першого заступника начальника Управління податкової міліції Державної податкової служби (Державної податкової адміністрації) у Вінницькій області (далі - "УПМ ДПС (ДПА) у Вінницькій області") у період з 17 лютого 2012 року до 29 травня 2014 року. Вказує, що 25 січня 2012 року діяльність ДПА у Вінницькій області припинено, а ДПС у Вінницькій області припинено 24 грудня 2013 року, тобто за півроку до вказаної у довідці дати (29 травня 2014 року). Водночас позивача не переведено на посаду у новостворене Головне управління Міндоходів у Вінницькій області у зв`язку з тим, що він не відповідав вимогам прихильників корупційної влади ОСОБА_3 і був відсторонений від виконання своїх службових обов`язків.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Одеський окружний адміністративний суд постановою від 28 грудня 2015 року позов задовольнив частково: визнав протиправним запис у Довідці щодо зазначення періоду перебування ОСОБА_1 на посаді першого заступника начальника Управління податкової міліції ДПС у Вінницькій області з 25 грудня 2013 року до 29 травня 2014 року. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Суд виходив з того, що перевірка, передбачена Законом України "Про очищення влади", була проведена щодо позивача уповноваженими на те особами та відповідно до порядку, встановленого цим Законом. Оскільки вона здійснена на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 вказаного Закону, і на підставі відомостей, наявних в особовій справі позивача, то підстав для визнання протиправною і скасування Довідки суд не встановив. Водночас вказав на неналежне ведення у митному органі розпорядчих документів, оскільки згідно табелів обліку робочого часу ОСОБА_1 працював в УПМ ДПА у Вінницькій області з 1 до 31 січня 2012 року, а з 1 лютого 2012 року до 23 травня 2014 року - в УПМ ДПС у Вінницькій області, тоді як виплата грошового забезпечення проводилася Головним управлінням Міндоходів у Вінницькій області (як правонаступником УПМ ДПС у Вінницькій області у зв`язку з його реорганізацією). Враховуючи те, що юридичну особу УПМ ДПС у Вінницькій області було припинено 24 грудня 2013 року, то суд дійшов висновку, що цей факт унеможливлює включення відповідачем періоду роботи позивача з 25 грудня 2013 року до 29 травня 2014 року до загального періоду роботи ОСОБА_1 в УПМ ДПС у Вінницькій області.
Одеський апеляційний адміністративний суд своєю постановою від 9 червня 2016 року скасував постанову суду першої інстанції та ухвалив нову, якою адміністративний позов у частині вимоги про встановлення відсутності у посадових осіб відповідача повноважень на проведення перевірки особової справи позивача відповідно до Закону України "Про очищення влади" залишив без розгляду. В решті позовних вимог (про визнання протиправною і скасування Довідки) відмовив.
Так, суд апеляційної інстанції зазначив, що: (1) спори з приводу реалізації суб`єктами владних повноважень своєї компетенції розглядаються адміністративними судами у тому разі, якщо обома сторонами у справі є суб`єкти владних повноважень. Оскільки позивач у цій справі є фізичною особою, то у спірних правовідносинах не має адміністративної процесуальної дієздатності, а тому позов в частині визнання відсутності повноважень у посадових осіб, які здійснювали перевірку особової справи ОСОБА_1, належить залишити без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 155 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року; (2) викладений у Довідці висновок про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 вказаного Закону, відповідає вимогам Закону України "Про очищення влади" і ґрунтується на дотриманні приписів пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень цього Закону, а тому підстави для скасування Довідки відсутні; (3) висновок суду першої інстанції про необхідність виключення із Довідки періоду перебування позивача на посаді Першого заступника начальника УПМ ДПС у Вінницькій області є помилковим, оскільки у період з 25 грудня 2013 року до 29 травня 2014 року центральний орган виконавчої влади з питань формування та реалізації податкової політики здійснював безперервну діяльність у цій сфері як юридична особа публічного права, що також підтверджується наказами про прийняття/переведення позивача до реорганізованого органу виконавчої влади, які є чинними і не були скасовані в судовому або іншому порядку. Проте суд першої інстанції таких обставин і відповідного законодавства не врахував.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2015 року і постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2016 року й направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. Посилається на те, що суди порушили норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного її вирішення. Відтак зауважує, що:
(1) під час судового розгляду не було встановлено дату складення Довідки стосовно ОСОБА_1 (оскільки у матеріалах справи також є довідка, складена щодо ОСОБА_1 ), що означає відсутність у відповідача повноважень щодо звільнення позивача, яке може бути здійснено лише в межах десятиденного строку, встановленого пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади";
(2) жодним нормативно-правовим актом не передбачено повноважень посадових осіб кадрової служби відповідача на проведення перевірки і складання Довідки за її результатами, на що суди належної уваги не звернули;
(3) висновок Довідки є дискримінаційним, оскільки ОСОБА_1 не вчиняв жодних дій, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, чого суди не врахували;
(4) наказів про прийняття/переведення позивача, на які посилалися суди, на думку ОСОБА_1, не існує. До того ж позивач не був звільнений з органу, щодо якого було внесено запис про припинення, і водночас не був зарахований до діючого органу. Тобто у період з 25 грудня 2013 року до 29 травня 2014 року позивач був позбавлений можливості здійснювати владні управлінські функції, що унеможливлює зазначення цього періоду як підстави звільнення відповідно до Закону України "Про очищення влади";
(5) відповідач обрав неправильний спосіб проведення перевірки, оскільки, на переконання позивача, посада, яку він займав на момент проведення перевірки, не належить до переліку посад, вказаних у частині першій статті 3 Закону України "Про очищення влади", у разі зайняття яких звільнення може бути здійснено протягом десяти днів з дня набрання чинності цим законом.
Відповідач у запереченнях на касаційну скаргу повністю погоджується з правовою позицією суду апеляційної інстанції і просить залишити постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2016 року без змін.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суд апеляційної інстанції встановив, що ОСОБА_1 з 27 серпня 1998 року проходив службу в органах податкової міліції України.
У зв`язку з набранням чинності Законом України "Про очищення влади" і на виконання вимог пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень вказаного Закону Державна фіскальна служба України прийняла наказ від 17 жовтня 2014 року №199 "Про затвердження форми довідки" (а.с. 94, том 1).
Цим наказом: затверджено форму довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці згідно з додатком (а.с. 95, том 1); визначено у термін до 25 жовтня 2014 року забезпечити перевірку особових справ і складання довідки щодо осіб, які займають посади, стосовно яких здійснюються заходи очищення влади (люстрації). У разі встановлення осіб, до яких застосовується заборона, визначена частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади", наказано забезпечити невідкладне направлення довідки й відповідного подання до Державної фіскальної служби України.
На виконання Закону України "Про очищення влади" і наказу від 17 жовтня 2014 року №199 працівником кадрової служби, головним спеціалістом відділу персоналу Томою К.Я. проведено перевірку особової справи начальника другого оперативного відділу боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями Південної митниці Міндоходів ОСОБА_1. на відповідність вимогам Закону України "Про очищення влади".
За результатами проведеної перевірки головним спеціалістом відділу персоналу Томою К.Я. складено довідку, підписану начальником відділу персоналу Південної митниці Міндоходів Ольшевським В.М., якою встановлено, що ОСОБА_1, працюючий на посаді начальника другого оперативного відділу боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями Південної митниці Міндоходів, відповідно до критеріїв здійснення очищення влади, визначених у частині першій статті 3 Закону України "Про очищення влади", за період з 25 лютого 2010 року до 22 лютого 2014 року обіймав посаду щодо якої встановлена заборона: з 17 лютого 2012 року (наказ від 17 лютого 2012 року №311-о) до 29 травня 2014 року (наказ від 30 травня 2014 року №1496-о) займав посаду першого заступника начальника Управління податкової міліції ДПС (ДПА) у Вінницькій області (а.с. 99, том 1).
Відповідно до подання про звільнення, складеного 23 жовтня 2014 року Головою комісії з реорганізації Південної митниці Міндоходів, у зв`язку з тим, що позивач в період з березня 2011 року до лютого 2014 року перебував на посадах заступника, першого заступника начальника УПМ ДПС (ДПА) у Вінницькій області, що сукупно становить більш ніж один рік, встановлено, що ОСОБА_1 підпадає під критерії, визначені пунктом 8 частини першої статті 3 Закону України "Про очищення влади" (а.с. 122-123, том 1).
Листом від 23 жовтня 2014 року №15282/15-70-04 інформацію за встановленою формою надіслано директору Департаменту персоналу Державної фіскальної служби України Пригаровському В.М. (а.с. 100, том 1).
Наказом Міністерства доходів і зборів України від 29 жовтня 2014 року №2172-о полковника податкової міліції ОСОБА_1, начальника другого оперативного відділу боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями Південної митниці Міндоходів, звільнено з цієї посади і податкової міліції з постановкою на військовий облік (а.с. 101, том 1).
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).
У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Положеннями статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року №475/97-ВР; далі - "Конвенція") передбачено, що кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
За приписами статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року №3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейскього суду з прав людини (далі - "ЄСПЛ") як джерело права.
За правилами частин четвертої і шостої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") у редакції, чинній на момент вирішення цієї справи судами першої та апеляційної інстанцій, у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу. Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору. Аналогічні норми закріплені у частині другій статті 3 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року.
16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року №1682-VII.
Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 вказаного Закону).
Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону України "Про очищення влади").
Протягом десяти років із дня набрання чинності Законом України "Про очищення влади" посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).
Статтею 2 Закону України "Про очищення влади" передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації).