ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 липня 2020 року
м. Київ
справа № 825/2228/18
провадження № К/9901/2933/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Стародуба О.П., Чиркіна С.М.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Чернігівської міської ради
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 10.07.2018 (суддя Заяць О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2018 (головуючий суддя Земляна Г.В., судді Ісаєнко Ю.А., Лічевецький І.О.)
у справі №825/2228/18
за позовом ОСОБА_1
до Чернігівської міської ради
про визнання протиправним та скасування пункту рішення та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовною заявою до Чернігівської міської ради, в якій просив суд визнати протиправним та скасувати п. 7 рішення Чернігівської міської ради від 31.01.2018 № 27/VІІ-19 "Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) громадянам, учасникам АТО, учасникам бойових дій, ветеранам війни для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального садівництва, індивідуального дачного будівництва та будівництва індивідуальних гаражів", яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул. Танкістів, орієнтовною площею 0,1000 га, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); надати ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вулиці Танкістів у місті Чернігові, орієнтовною площею 0,1000 га, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
2. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 10.07.2018 у справі №825/2228/18, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2018, позов задоволено повністю.
3. Чернігівська міська рада з вищевказаними судовими рішеннями не погодилася, тому звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 10.07.2018 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2018 у справі №825/2228/18 і відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.
4. Від позивача до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він погоджується з висновками судів попередніх інстанцій.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 18.07.2017 ОСОБА_1 подав до Чернігівської міської ради заяву про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації для будівництва та обслуговування житлового будинку площею 0,1 га. До заяви додані: копія паспорта та ідентифікаційного номеру; графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; копія посвідчення учасника бойових дій. Відповідно до графічних матеріалів бажана земельна ділянка розташована в місті Чернігові по
вулиці Танкістів. 6 . Листом Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради від 04.08.2017 №4797 позивачу повідомили про тимчасову заборону на надання дозволів громадянам на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (вільних від забудови земель запасу комунальної власності) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) до затвердження проекту Детального плану території групи житлових кварталів "Лісковиця" (рішення Чернігівської міської ради від 28.11.2014 "Про надання дозволу на розроблення проекту Детального плану території групи житлових кварталів "Лісковиця"" (45 сесія 6 скликання). Для вирішення порушеного у заяві від 18.07.2017 питання запропоновано звернутись після затвердження вказаного проекту.
7. ОСОБА_1 оскаржив відмову Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради від 04.08.2017 №4797 до суду.
Постановою Деснянського районного суду м. Чернігова від 27.09.2017 у справі №750/7851/17 визнано протиправною бездіяльність Чернігівської міської ради щодо не розгляду заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в місті Чернігові по вулиці Танкістів та зобов`язано Чернігівську міську раду на найближчому пленарному засіданні розглянути вказану заяву ОСОБА_1 і у разі відмови в її задоволенні - ухвалити мотивоване рішення з належним обґрунтуванням причини такої відмови.
8. 31.01.2018 рішенням Чернігівської міської ради № 21 №11-19 ОСОБА_1 було відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул. Танкістів, орієнтовною площею 0,1000 га, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (п. 7).
9. Не погоджуючись із такими діями відповідача ОСОБА_1 звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
10. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що відмова відповідача у наданні дозволу є незаконною, оскільки не ґрунтується на нормах ЗК України, де встановлено вичерпний перелік підстав, що можуть бути підставою для відмови у наданні такого дозволу.
11. Вирішуючи позовну вимогу про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, суди виходили з того, що прийняття відповідачем безпідставного та необґрунтованого рішення є по суті зловживанням своїми повноваженнями та вимагає застосування судом ефективного способу відновлення порушеного права позивача.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
12. У касаційній скарзі відповідач посилається на те, що суди попередніх інстанцій не врахували, що рішенням Чернігівської міської ради від 28.11.2014 встановлено заборону на надання дозволів громадянам на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
13. На думку скаржника, суди неправомірно зобов`язали відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, оскільки це є втручанням у діяльність державного органу.
14. У відзиві на касаційну скаргу позивач посилається на те, що перелік підстав для надання дозволу на розробку проекту землеустрою є вичерпним і підстава, наведена Чернігівською міською радою для відмови не узгоджується з підставами, визначеними ст. 118 ЗК України. При цьому, повноваження відповідача щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою, на думку позивача, не є дискреційними.
VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
16. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Слід зауважити, що під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суди повинні перевіряти їх на відповідність того, чи прийняті (вчинені) останні з дотриманням усіх вимог, визначених ч. 3 ст. 2 КАС України.
17. Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (по тексту - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".
18. За змістом ч. 1 - 3 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
У ст. 121 ЗК передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (п. "б" ч. 1), для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара (п. "в" ч. 1).
Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
19. Верховний Суд акцентує увагу на тому, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до ст. 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів ст. 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.
20. Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
21. Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Зі змісту ч. 6 ст. 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
22. Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
При цьому ч. 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України.