ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 червня 2020 року
м. Київ
справа № 640/1609/19
адміністративне провадження № К/9901/35813/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Народного депутата України VIII скликання ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.09.2019 (головуючий суддя - Н.А. Добрівська, судді - А.І. Кузьменко, Л.О. Маруліна)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019 (головуючий суддя - Л.В. Губська, судді - О.В. Епель, О.В. Карпушова)
у справі № 640/1609/19
за позовом Народного депутата України VIII скликання ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України
про визнання бездіяльності протиправною, визнання протиправною та скасування постанови в частині, зобов`язання вчинити дії,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. Народний депутат України VIII скликання Вовк В.І. звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому, з урахуванням уточнень до позову, просив:
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невнесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 № 1059 "Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України", з метою приведення її у відповідність до Закону України № 2268-VІІІ, та для утворення передбаченого Законом України та постановою Верховної Ради України № 2356-VIII міжвідомчого координаційного органу як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом відповідно до статті 24 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади";
- визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 № 1059 "Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України" в частині утворення міжвідомчого координаційного органу як тимчасово консультативно-дорадчого органу Кабінету Міністрів України - Міжвідомчої комісії;
- зобов`язати Кабінет Міністрів України з метою приведення постанови Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 № 1059 у відповідність до Закону № 2268-VIII та постанови Верховної Ради України № 2356-VIII внести наступні зміни:
- у назві постанови Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 № 1059, її тексті та Положенні, що додається, замінити слова "Міжвідомча комісія" на слова "Міжвідомчий координаційний орган" у відповідних відмінках;
- в пункті 1 постанови Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 № 1059 слова "у складі згідно з додатком" - виключити;
- Додаток до постанови Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 № 1059 - виключити;
- пункт 1 Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 № 1059, викласти в такій редакції: "Міжвідомчий координаційний орган є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України";
- привести Положення, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 № 1059, у відповідність до Закону України "Про центральні органи виконавчої влади".
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що Комітет у закордонних справах і позивач як народний депутат України та заступник Голови зазначеного Комітету брали активну участь у підготовці Закону України "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях" №2268-VIII від 18.01.2018 (далі - Закон №2268-VIII) в частині включення до нього зазначеного положення статті 6, що передбачає створення спеціального міжвідомчого органу, необхідного для координації зусиль центральних органів виконавчої влади у підготовці узагальненої правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовці консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України, маючи на увазі створення Кабінетом Міністрів України в рамках своїх повноважень, передбачених законодавством України, центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, який би здійснював міжвідомчу координацію з зазначеною вище метою. У відповідності до Прикінцевих та перехідних положень Закону №2268-VIII Кабінет Міністрів України був зобов`язаний у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом. Кабінет Міністрів України тривалий час не виконував норми Закону України щодо утворення зазначеного міжвідомчого координаційного органу, позивач як народний депутат України звернувся з депутатським запитом №207/03-692 до Прем`єр-міністра України Гройсмана В.Б. щодо невиконання Кабінетом Міністрів України вимог законодавства України про утворення міжвідомчого координаційного органу з метою підготовки консолідованої претензії України до Росії щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України. У відповідь на вказаний запит позивач отримав лист від Міністерства з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо-переміщених осіб України, в якому зазначалось, що міністерство розробило проект постанови Кабінету Міністрів України "Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України". Оскільки станом на кінець вересня 2018 року міжвідомчий координаційний орган так і не був утворений Кабінетом Міністрів України, 27.09.2018 позивач звернувся з депутатським зверненням №207/03-775 до відповідача з вимогою припинити порушення законності щодо невиконання Кабінетом Міністрів України положень Закону №2268-VІІІ в частині утворення міжвідомчого координаційного органу з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України та вжити заходів для невідкладного утворення такого органу. 12.12.2018 Кабінет Міністрів України прийняв постанову №1059 "Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України". Позивач вказує, що зазначеною постановою утворено тимчасовий консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів України - Міжвідомча комісія з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України. На переконання позивача спірна постанова Уряду суперечить частині четвертій статті 6 Закону №2268-VIII, оскільки дана норма не передбачає утворення міжвідомчого координаційного органу саме як тимчасового консультативно-дорадчого органу Кабінету Міністрів України, повноваження та завдання якого обмежені постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2009 року №599 "Питання консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів України". Такий статус новоутвореного органу є власним рішенням виключно Кабінету Міністрів України, хоча в листах і зверненнях Адміністрації Президента України, Комітету Верховної Ради України у закордонних справах і народних депутатів України зазначалось про необхідність його утворення як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, а не допоміжного органу Уряду. Як наполягає позивач, оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України має концептуальні недоліки, що призведе до того, що Міжвідомча комісія - тимчасово консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів України не буде спроможна виконати масштабні функції та завдання з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України та, як наслідок, буде абсолютно непрацездатним органом для виконання зазначених масштабних функцій і завдань.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.09.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019, у задоволенні позову відмовлено повністю.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ані Законом № 2268-VIII, ані Законом України "Про Кабінет Міністрів України" не передбачено утворення міжвідомчого координаційного органу в порядку статті 24 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", до того ж, законами України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" і "Про Державний бюджет України на 2019 рік" не передбачено видатків на утворення центрального органу виконавчої влади, про який йдеться в Законі № 2268-VIII. Водночас, правовий статус та законодавча обмеженість повноважень центрального органу виконавчої влади вказують на неможливість в повній мірі покладення на такий орган усього переліку завдань, функцій та повноважень міжвідомчого координаційного органу, які визначені Законом № 2268-VIII. Відтак, оскільки правова регламентація центрального органу виконавчої влади відповідно до чинного законодавства за своєю суттю повністю виключає можливість його міжвідомчого статусу, що є прямою вимогою Закону № 2268-VIII, суди дійшли висновку про безпідставність тверджень позивача про те, що даним Законом на Уряд покладений обов`язок створити міжвідомчий координаційний орган саме як центральний орган виконавчої влади. Крім того, суди виходили з того, що в межах спірних правовідносинах, позивач не є особою, яка є учасником (суб`єктом) правовідносин, що регулюються спірною постановою Кабінету Міністрів України і утворення міжвідомчого координаційного органу вказаною постановою не породжує для позивача жодних прав та обов`язків.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на недотримання судами норм матеріального права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі.
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує, що твердження судів про те, що положення Регламенту Кабінету Міністрів України не передбачають такої підстави для внесення змін до актів Уряду як вимоги народного депутата України про припинення порушення законності є необґрунтованим, оскільки Регламент Кабінету Міністрів України є підзаконним актом, що має нижчу юридичну силу і не може порушувати права народного депутата України, визначені Законом України "Про статус народного депутата України". Вказує, що у рішенні судів помилково та необґрунтовано зазначено, що позивач не є суб`єктом правовідносин, які склались в результаті прийняття оскаржуваної постанови відповідача, оскільки бездіяльність з боку органу державної влади - Кабінету Міністрів України порушує його інтереси в частині невиконання органом державної влади норм Закону № 2268-VIII та постанови Верховної Ради України № 2356-VIII, автором якої він є.
Позиція інших учасників справи
7. Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
8. Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Народного депутата України VIII скликання Вовка В.І.
9. Ухвалою Верховного Суду від 24.06.2020 адміністративну справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
10. 18.01.2018 Верховною Радою України прийнято Закон України "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях" № 2268-VIII, який, згідно абзацу 20 його преамбули, має на меті визначення особливостей державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях.
11. У відповідності до частини четвертої статті 6 Закону № 2268-VIII Кабінет Міністрів України вживає всіх передбачених законодавством України заходів для захисту прав і свобод людини і громадянина, зокрема здійснює постійний моніторинг стану дотримання прав і свобод людини і громадянина та документування фактів порушення таких прав і свобод на тимчасово окупованих територіях України, за результатами якого оприлюднює та надає відповідну інформацію міжнародним організаціям у сфері захисту прав і свобод людини та вживає необхідних заходів для утворення міжвідомчого координаційного органу з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України.
12. Відповідно до частини сьомої статті 13 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 2268-VIII Кабінет Міністрів України у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом має привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.
13. Згідно частини першої статті 13 Закону №2268-VIII цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування.
14. Перша публікація Закону у офіційному виданні була здійснена 23.02.2018 в газеті "Голос України" № 37, отже, він набрав чинності 24.02.2018.
15. 20.03.2018 Верховною Радою України винесено постанову № 2356-VIII "Про комплекс невідкладних заходів щодо практичної реалізації міжнародно-правової відповідальності Російської Федерації за збройну агресію проти України", якою на Кабінет Міністрів України покладено обов`язок вжити необхідних заходів для утворення міжвідомчого координаційного органу з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України (абзац 2 пункту 1 постанови № 2356-VIII).
16. У зв`язку з тим, що Кабінет Міністрів України тривалий час не виконував вимоги Закону № 2268-VIII щодо утворення зазначеного міжвідомчого координаційного органу, позивач звернувся з депутатським запитом № 207/03-692 до Прем`єр-міністра України Гройсмана В .Б . щодо невиконання Кабінетом Міністрів України вимог законодавства України про утворення міжвідомчого координаційного органу з метою підготовки консолідованої претензії України до Росії щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України.
17. У відповідь на запит позивач отримав лист Міністерства з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо-переміщених осіб України № 22/5.2-2669-18 від 02.07.2018, в якому зазначено, що міністерство розробило проект постанови Кабінету Міністрів України "Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України".
18. У зв`язку з тим, що всупереч Закону № 2268-VIII міжвідомчий координаційний орган станом на кінець вересня 2018 року так і не був утворений Кабінетом Міністрів України, 27.09.2018 позивач звернувся з депутатським зверненням № 207/03-775 до Кабінету Міністрів України з вимогою припинити порушення законності щодо невиконання Кабінетом Міністрів України положень Закону № 2268-VIII в частині утворення міжвідомчого координаційного органу з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України та вжити заходів для невідкладного утворення такого органу.
19. Листи з аналогічного питання були скеровані Урядові Главою Адміністрації Президента України І. Райніним від 02.11.2018 року № 02-01/1823 та Комітетом Верховної Ради України у закордонних справах від 09.11.2018 № 04-20/10-904(235942).
20. 12.12.2018 Кабінетом Міністрів України, відповідно до частини четвертої статті 6 Закону України "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях" прийнято постанову № 1059 "Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України".
21. Відповідно до пункту 1 Постанови № 1059 утворено Міжвідомчу комісію з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України у складі згідно з додатком, а пунктом 2 цієї Постанови затверджено Положення про Міжвідомчу комісію з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України, що є додатком до цієї постанови.
22. В пункті 1 Положення про Міжвідомчу комісію дана Комісія визначається як тимчасовий консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів України, який утворюється з метою узгодження дій центральних і місцевих органів виконавчої влади для розроблення та узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та використання правових механізмів для подання консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України.
23. Згідно пояснювальної записки до проекту Постанови № 1059, її проект розроблено з метою забезпечення узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України.
24. Також у пояснювальній записці до проекту Постанови № 1059 зазначається про те, що цей проект розроблено на виконання частини четвертої статті 6 Закону України "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях" та пункту 1 Плану організації підготовки проектів актів, необхідних для забезпечення реалізації зазначеного Закону, схваленого протоколом Кабінету Міністрів України від 21.03.2018 № 10.
25. Не погоджуючись з положеннями постанови Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 року № 1059 та вважаючи, що відповідач, діючи на власний розсуд, утворив передбачений Законом № 2268-VIII та Постановою Верховної Ради України № 2356-VIII міжвідомчий координаційний орган не як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, позивач звернувся до суду з позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
26. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Статтею 113 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
28. Згідно із частиною першою статті 19 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27.02.2014 № 794-VII (далі - Закон № 794-VII) діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення праві і свобод людини та громадянина, запобігання та протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
29. Відповідно до частин першої, другої статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
30. Відповідно до частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
31. Згідно із частинами другою, шостою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.