ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 червня 2020 року
м. Київ
справа №820/10989/15
адміністративне провадження №К/9901/15228/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №820/10989/15
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області
до Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "ЯВІР"
про застосування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю),
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "ЯВІР"
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року (прийняту у складі: головуючого судді Подобайло З.Г., суддів Григорова А.М., Тацій Л.В.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (далі - "ГУ ДСНС України у Харківській області") у жовтні 2015 року звернулося з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "ЯВІР"(надалі також - "ТОВ ФІРМА "ЯВІР"), в якому просило:
- до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної і пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей експлуатацію будівель Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "ЯВІР", які знаходяться за адресою: м. Харків, пров. Ващенківський, буд. 28 "Б", зупинити повністю шляхом їх знеструмлення з опечатуванням пристроїв, відключення джерел електропостачання і зобов`язанням Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "ЯВІР" негайно припинити використання цих будівель з метою проведення будь якої діяльності, не пов`язаної з усуненням порушень, а також покладенням на Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області обов`язку щодо забезпечення виконання рішення Харківського окружного адміністративного суду про застосування заходів реагування, в частині здійснення державного нагляду (контролю) за усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей;
- рішення Харківського окружного адміністративного суду про застосування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю) звернути до негайного виконання.
В обґрунтування своїх вимог позивач посилається на положення Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", зазначивши, що висновками акта перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки від 9 жовтня 2015 року №152 встановлено, що експлуатація відповідачем об`єктів здійснюється з порушеннями вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей. Виявлені порушення, за переконанням уповноваженого представника позивача, свідчать про необхідність повного зупинення подальшої експлуатації зазначених нежитлових приміщень. З метою попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті відповідача порушень вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, позивач звернувся до суду із позовом про застосування заходів реагування.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 29 січня 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Судове рішення обґрунтовано тим, що законодавчими нормами не передбачено право органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертатись до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємства саме шляхом його повного знеструмлення. Отже, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що позовна вимога щодо зупинення роботи підприємства у такий спосіб є необґрунтованою і надмірною.
Крім того, щодо покладення на суб`єкта владних повноважень контролю за виконанням рішення суду, суд першої інстанції зауважив, що правовідносини з приводу примусового виконання судових актів унормовані, насамперед, положеннями Закону України "Про виконавче провадження". Водночас в порядку частини першої статті 257 КАС України на суб`єкта владних повноважень можуть бути покладені обов`язки щодо забезпечення виконання судового рішення у випадку, коли такий суб`єкт є відповідачем в адміністративній справі, а контроль за станом усунення суб`єктом господарювання виявлених органом державного нагляду (контролю) порушень (в тому числі і тих, котрі створюють або здатні створити реальну загрозу життю і здоров`ю людей) має здійснюватися відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" і Кодексу цивільного захисту України у спосіб проведення позапланових перевірок (позапланових заходів нагляду (контролю).
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року скасовано постанову Харківського окружного адміністративного суду від 29 січня 2016 року. Прийнято нову постанову, якою адміністративний позов ГУ ДСНС України у Харківській області задоволено.
До повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, експлуатацію будівель ТОВ ФІРМА "ЯВІР" за адресою: м. Харків, пров. Ващенківський, буд. 28 "Б", зупинено повністю шляхом їх знеструмлення з опечатуванням пристроїв відключення джерел електропостачання і зобов`язанням ТОВ ФІРМА "ЯВІР" негайно припинити використання цих будівель з метою проведення будь якої діяльності, не пов`язаної з усуненням порушень, а також покладенням на Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області обов`язку щодо забезпечення виконання рішення суду про застосування заходів реагування в частині здійснення державного нагляду (контролю) за усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції апеляційний суд виходив з того, що оскільки на час розгляду справи доказів, які б свідчили про усунення відповідачем порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не надано, і у зв`язку з виникненням умов, за яких подальша експлуатація (робота) приміщень ТОВ ФІРМА "ЯВІР" становить небезпеку для життя і здоров`я працюючих та інших людей, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для припинення експлуатації (роботи) зазначених об`єктів, що, в свою чергу, є підставою для застосування до відповідача заходів реагування.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі ТОВ ФІРМА "ЯВІР" просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року, а постанову Харківського окружного адміністративного суду від 29 січня 2016 року залишити без змін.
А також скаржник просить за наслідками розгляду касаційної скарги постановити окрему ухвалу про порушення закону Червонозаводським РВ ГУ ДСНС України у Харківській області та ГУ ДСНС України у Харківській області щодо:
- визначення значення ступеню прийнятного ризику суб`єкта господарювання ТОВ ФІРМА "ЯВІР" від провадження господарської діяльності у сфері техногенної і пожежної безпеки - "високий";
- недотримання періодичності планових заходів державного нагляду (контролю) за додержанням суб`єктом господарювання ТОВ ФІРМА "ЯВІР" законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки;
- об`єктивності і неупередженості здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням суб`єктом господарювання ТОВ ФІРМА "ЯВІР" законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки;
- здійснення державного нагляду (контролю) ТОВ ФІРМА "ЯВІР" лише за наявності підстав і в порядку, визначеному законом.
Зокрема, скаржник зазначає, що суд першої інстанції повно з`ясувавши всі обставини, що мають значення для справи, правильно застосувавши норми матеріального права і не допустивши порушень норм процесуального права, ухвалив законне і обґрунтоване рішення, яке безпідставно скасував суд апеляційної інстанції. В обґрунтування касаційної скарги відповідач посилається на те, що зазначена позивачем інформація щодо значення ступеню прийнятного ризику суб`єкта господарювання від провадження господарської діяльності у сфері техногенної та пожежної безпеки "високий) є протиправною. Адже ТОВ ФІРМА "ЯВІР", на думку відповідача, є суб`єктом господарювання з середнім ступенем ризику. Отже, на думку відповідача, окрім протиправного визначення йому ступеню ризику, позивачем порушено порядок проведення перевірок. Оскільки відповідач є суб`єктом господарювання з середнім ступенем ризику планові заходи державного нагляду (контролю) повинні здійснюватися не частіше ніж один раз на три роки. Водночас позивач проводив планову перевірку відповідача у листопаді-грудні 2013 року, отже наступна планова перевірка, на думку відповідача, повинна була здійснюватися не раніше грудня 2016 року.
Крім того, відповідач вказує, що під час судового розгляду він надав суду докази на підтвердження добровільного усунення в значній мірі виявлених порушень у сфері пожежної безпеки, які зафіксовані в акті перевірки, у зв`язку з чим вважає необґрунтованим застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи.
Також, скаржник зазначає, що саме на позивача покладається обов`язок здійснення заходів, направлених на перевірку виконання суб`єктом господарювання вимог припису для усунення виявлених порушень після спливу встановленого в приписі строку.
Окрім цього, відповідач звертає увагу на те, що зупинення експлуатації будівель за адресою: м. Харків, пров. Ващенківський, буд. 28 "Б" стосуються прав та обов`язків інших осіб, а саме орендарів скаржника. Відповідно до договорів оренди саме на орендарів покладається необхідність дотримання вимог правил протипожежної безпеки, а отже вирішення питань щодо порушення правил протипожежної безпеки, яку мають забезпечити орендарі напряму, стосується їхніх прав та обов`язків і вирішення питання щодо порушення правил протипожежної безпеки і наслідків цього без їхньої участі є прямим порушенням прав орендарів на захист своїх прав і виключає їх можливість захищати свої права. Однак суд апеляційної інстанції залишив ці обставини поза своєю увагою, зазначених орендарів до участі у справі в якості третіх осіб не залучив, не надав юридичної оцінки вказаним обставинам.
Позивач подав заперечення на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін. В обґрунтування своєї позиції посилається на те, що факт усунення порушень у сфері пожежної і техногенної безпеки ГУ ДСНС України у Харківській області має встановити та зафіксувати у відповідному акті. Однак станом на момент розгляду справи у суді апеляційної інстанції на адресу позивача не надходило звернень ТОВ ФІРМА "ЯВІР" про проведення позапланового заходу на підтвердження усунення всіх порушень, зазначених в акті, що стали підставою для звернення до суду з цим позовом. Водночас позивач критично оцінює посилання відповідача на локальні акти щодо усунення відповідних порушень, оскільки вважає такі акти неналежними доказами усунення встановлених порушень. Також позивач зазначає, що встановлені в акті порушення є такими, що ускладнюють швидку евакуацію людей, ліквідацію пожежі на початковій стадії та перешкоджають оперативному гасінню, внаслідок чого можуть постраждати люди, які перебуватимуть у будівлі.
Крім того, позивач звертає увагу суду на те, перевірка приміщень за адресою: м. Харків, пров. Ващенківський, буд. 28 "Б" проводилася саме у відношенні ТОВ ФІРМА "ЯВІР", яким здійснювалася господарська діяльність за вказаною адресою, а також наголошує на тому, що виявлені порушення правил і норм пожежної і техногенної безпеки створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що на виконання вимог Кодексу цивільного захисту України, Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з 2 жовтня 2015 року до 9 жовтня 2015 року Червонозаводським районним відділом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області проведена перевірка додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно - рятувальних служб Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "ЯВІР" за адресою: м. Харків, пров. Ващенківський, 28-Б.
Перевірка проводилась відповідно до плану - графіку перевірки суб`єктів господарювання Червонозаводського РВ ГУ ДСНС України у Харківській області на 4 квартал 2015 року на підставі наказу Міністерства надзвичайних ситуацій України від 18 вересня 2015 року №66, повідомлення про проведення планової перевірки від 21 вересня 2015 року №480/1397 і посвідчення на проведення перевірки від 2 жовтня 2015 року №189.
В ході перевірки будівель ТОВ ФІРМА "ЯВІР" встановлено, що вони експлуатуються з порушеннями вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей і встановлено 27 пунктів порушень, з яких :
- апарати для загального відключення силових і освітлювальних мереж приміщень складу не встановлені поза межами (ззовні) вказаних приміщень на негорючих стінах або на окремих (опорах);
- на шляхах евакуації улаштовані пороги виступи, які перешкоджають вільній евакуації людей (вихід з коридору другого поверху на сходову клітку типу СК1, вихід з коридору другого поверху на сходи типу СЗ);
- в торгівельних залах електророзетки і вимикачі встановлені на горючі основи (конструкції) без підкладання під них суцільного негорючого матеріалу, що виступає за габарити цих апаратів не менше ніж на 0,01 м;
- системи протипожежного захисту (автоматична пожежна сигналізація) несправні;
- ангар (торгівельний зал №2) склад двоповерхова будівля не обладнані системами протипожежного захисту;
- зменшена нормована ширина евакуаційних шляхів по коридору на другому поверсі при розташуванні дверей з одного боку, що відчиняються приміщень у коридор;
- висота шляхів евакуації у другій сходовій клітці типу СК1 двоповерхової будівлі менша ніж 2 м;
- на шляхах евакуації у коридорі на другому поверсі та сходових клітках типу СК1 стіни облицьовані матеріалами, на які відсутні дані щодо пожежної небезпеки;
- не піддані вогнезахисному обробленню дерев`яні конструкції горища двоповерхової будівлі;
- висота дверей першої сходової клітки менша ніж 2 м (другий поверх);
- склад не обладнаний внутрішнім протипожежним водопроводом;
- не проведено технічне обслуговування вогнегасників відповідно до вимог Правил експлуатації вогнегасників, затверджених наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуації та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 2 квітня 2004 року №152, затверджених у Міністерстві юстиції України 29 квітня 2004 року за №555/9154, а також ДСТУ 4297-2004 "Технічне обслуговування вогнегасників. Загальні технічні вимоги";
- на шляхах евакуації у коридорі на другому поверсі для покриття підлог застосовані матеріали, на які відсутні дані щодо пожежної небезпеки;
- не проведені заміри опору ізоляції і перевірка спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання;
- висота шляхів евакуації у другій сходовій клітці типу СК1 двоповерхової будівлі менша ніж 2 м;
- у першій сходовій клітці типу СК1 між першим і другим поверхом встановлені прилади опалення на висоті меншій ніж 2,2 м від поверхні сходової площадки;
- для облицювання зовнішніх стін двоповерхової будівлі застосовані матеріали, на які відсутні дані щодо пожежної небезпеки;
- зняли пристрої для самозачинення дверей сходових кліток типу СК1 (двоповерхова будівля);
- у сходових клітках типу СК1 улаштовано приміщення (двоповерхова будівля);
- у прорізах протипожежних перешкод не застосовані протипожежні клапани відповідно до вимог ДБН В. 1.1-7-2002 "Пожежна безпека об`єктів будівництва" і ДБН В.2.5-67:2013 "Опалення, вентиляція та кондиціонування" (склад).
На підставі акту перевірки винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки, цивільного захисту №144 від 16 жовтня 2015 року.
У зв`язку з тим, що ТОВ ФІРМА "ЯВІР" не виконала припис і не усунула порушення, встановлені під час проведення перевірки, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Відповідно до статті 1 цього Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом. Спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом.
Відповідно до частини п`ятої статті 4, частини першої статті 5, частини першої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування. Вжиття інших заходів реагування, передбачених законом, допускається за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного нагляду (контролю) чи його заступника, а у випадках, передбачених законом, - із наступним підтвердженням обґрунтованості вжиття таких заходів адміністративним судом.
Абзацом третім частини першої статті 6 наведеного Закону встановлено, що підставами для здійснення позапланових заходів є перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю).
Підставами для здійснення позапланових заходів є: подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов`язкової звітності, поданих суб`єктом господарювання; перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю); звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення; неподання у встановлений термін суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.
Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" виключно законами встановлюються, зокрема:
- органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;
- види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);
- повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;
- вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;
- спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю).
Згідно частини сьомої статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
Кодекс цивільного захисту України регулює відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
Положеннями статі 51 Кодексу цивільного захисту України визначено, що діяльність із забезпечення техногенної безпеки є складовою виробничої, експлуатаційної та іншої діяльності відповідних посадових осіб і працівників підприємств, установ, організацій. Ця вимога відображається у відповідних статутах або положеннях.
Забезпечення техногенної безпеки суб`єкта господарювання покладається на його керівника.
Статтею 55 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Зазначена вимога відображається у трудових договорах (контрактах), статутах та положеннях.
Відповідно до статті 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.
Згідно зі статтею 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
Згідно з пунктом 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.