ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 червня 2020 року
м. Київ
справа № 712/12303/15-а
адміністративне провадження № К/9901/10900/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 712/12303/15-а
за адміністративним позовом Дочірнього підприємства "ЧАРЗ-АВТО" до виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,
за касаційною скаргою виконавчого комітету Черкаської міської ради на постанову Соснівського районного суду м. Черкаси (суддя Троян Т. Є.) від 02 грудня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Міщук М. С., Бєлова Л. В., Гром Л. М.) від 27 січня 2016 року, встановив:
І. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2015 року ДП "ЧАРЗ-АВТО" звернулося до суду з адміністративним позовом до виконавчого комітету Черкаської міської ради, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог від 20 листопада 2015 року, просило:
- визнати протиправним та скасувати підпункт 7 пункту 6 Умов організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси, затверджених рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 29 вересня 2015 року № 1041 "Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси";
- визнати протиправними та скасувати рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 29 вересня 2015 року № 1047 "Про внесення на конкурс з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування автобусного маршруту № 31 "ВАТ "Хімволокно" - санаторій "Україна", а також рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 29 вересня 2015 року № 1044 "Про винесення на конкурс з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування автобусного маршруту № 12 "вул. Вербовецького - Військкомат".
2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що 02 жовтня 2015 року в газеті "Черкаський край" № 24 було надруковано оголошення про умови конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування в м. Черкаси. Відповідно до зазначених Умов до участі в конкурсі не допускаються автомобільні перевізники, які включили до переліку транспортних засобів, які пропонуються до використання на автобусному маршруті, автобуси, закріплені для обслуговування інших маршрутів (міських, приміських, міжміських, міжобласних тощо). Зазначені додаткові умови конкурсу, на думку позивача, є протиправними, оскільки суперечать вимогам Закону України "Про автомобільний транспорт" та Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року № 1081. Крім цього, умовами конкурсу визначено застосування міських автобусів з різною пасажиромісткістю та різною кількістю одиниць автобусів, що не відповідає ст. 4, ч. 1 ст. 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції", оскільки лише у декількох суб`єктів господарювання наявні міські автобуси загальною пасажиромісткістю не менше 90 місць та свідчить про антиконкурентні дії органу місцевого самоврядування.
Також, позивач зазначив, що прийняття рішень виконавчого комітету Черкаської міської ради № 1047 від 29 вересня 2015 року "Про винесення на конкурс з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користуванні автобусного маршруту № 31", а також рішення № 1044 "Про винесення на конкурс з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користуванні автобусного маршруту № 12" було здійснено з порушенням положень Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", не була дотримана процедура схвалення регуляторного акту, його оприлюднення та надання фізичним і юридичним особам можливості висловити свої пропозиції та зауваження.
Крім цього, позивач зазначив про антиконкурентні дії органу місцевого самоврядування, штучне створення таких умов конкурсу, щоб в подальшому не допустити позивача як перевізника до участі в конкурсі на вказаних маршрутах. Такі додаткові умови конкурсу ніяким чином не впливають на забезпечення належної якості обслуговування населення та підвищення рівня безпеки надання транспортних послуг користувачам.
3. Постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 02 грудня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2016 року, частково задоволено адміністративний позов.
Визнано протиправним та скасовано підпункт 7 пункту 6 Умов організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси, затверджених рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради № 1041 від 29 вересня 2015 року "Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкасах" щодо встановлення додаткових умов не допущення до участі у конкурсі: "включили до переліку транспортних засобів, які пропонуються до використання на автобусному маршруті, автобуси, закріплені для обслуговування інших маршрутів (міських, приміських, міжміських, міжобласних тощо)."
В іншій частині позовних вимог - відмовлено.
4. Не погоджуючись з рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, 12 лютого 2016 року виконавчий комітет Черкаської міської ради звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 02 грудня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2016 року, та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 лютого 2016 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою виконавчого комітету Черкаської міської ради.
6. Вищим адміністративним судом України справа до розгляду не призначалася.
7. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року.
8. Відповідно до пп. 4 п. 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
9. 29 січня 2018 року касаційну скаргу виконавчого комітету Черкаської міської ради на постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 02 грудня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2016 року у справі № 712/12303/15-а передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (склад колегії суддів: Бевзенко В. М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Шарапа В. М., Данилевич Н. А.).
10. На підставі розпорядження в. о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 648/0/78-20 від 23 квітня 2020 року призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В. М., що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги. Справа до розгляду не призначалась.
11. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 квітня 2020 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.
12. Ухвалою Верховного Суду від 22 червня 2020 року справу прийнято до свого провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
13. Станом на 30 червня 2020 року заперечення та/або відзив на касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду України та/або Верховного Суду, не надходили.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
14. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 02 жовтня 2015 року в газеті "Черкаський край" № 24 (19958) опубліковано оголошення про конкурс з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування в м. Черкаси, зокрема міський автобусний маршрут № 12 "вул. Вербовецького - Військкомат" використовуються міські автобуси, що відповідають вимогам стандарту з екологічної безпеки ЄВРО-4, загальною пасажиромісткістю не менше 90 місць, усі автобуси, запропоновані на об`єкт конкурсу, мають бути пристосовані для перевезення людей з обмеженими можливостями, в кількості 32 одиниці (плюс 1 резервний); № 31 ВАТ "Хімволокно - санаторій "Україна" використовуються міські автобуси, що відповідають вимогам стандартам ЄВРО-4, загальною пасажиромісткістю не менше 90 місць, усі автобуси, запропоновані на об`єкт конкурсу, мають бути пристосовані для перевезення людей з обмеженими можливостями, в кількості 32 одиниці (плюс 1 резервний).
15. Крім обов`язкових умов конкурсу, на маршрутах загального користування в м. Черкаси виконавчий комітет, як організатор конкурсу, визначив додаткову умову недопущення до конкурсу, зокрема: до участі в конкурсі не допускаються автомобільні перевізники, які включили до переліку транспортних засобів, які пропонуються до використання на автобусному маршруті, автобуси, закріплені для обслуговування інших маршрутів (міських, приміських, міжміських, міжобласних тощо).
16. Дочірнє підприємство "ЧАРЗ-АВТО" здійснює перевезення пасажирів, має право та намір приймати участь у конкурсі на визначення перевізників на міських маршрутах загального користування в м. Черкаси, а саме маршрутах № 12, № 31.
17. Вважаючи, що додаткові умови конкурсу звужують право перевізника та унеможливлюють право ДП "ЧАРЗ-АВТО" прийняти участь у цьому конкурсі, оскільки організатором конкурсу фактично встановлена заборона на участь у конкурсі перевізника який включив до переліку транспортні засоби, що пропонуються до використання на автобусному маршруті, автобуси закріплені для обслуговування інших маршрутів, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, виходили з того, що додаткові умови конкурсу як, недопущення до участі в конкурсі автомобільних перевізників, які включили до переліку транспортних засобів, які пропонуються до використання на автобусному маршруті, автобуси, закріплені для обслуговування інших маршрутів (міських, приміських, міжміських, міжобласних тощо) суперечать ст. 34, 44 Закону України "Про автомобільний транспорт" та п. 10 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 1081 від 03 грудня 2008 року та на даному етапі не досягають мети визначення автомобільного перевізника на конкурсних засадах. Оспорювані вимоги не передбачені також Правилами надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України 18 лютого 1997 року за № 176 (п. 31-1).
19. Також суди зазначили, що доводи і посилання ДП "ЧАРЗ-АВТО" на порушення вимог Закону України "Про захист економічної конкуренції" при прийнятті зазначених рішень № 1047, № 1044, що свідчить про антиконкурентні дії органів місцевого самоврядування з огляду на те, що Законом України "Про захист економічної конкуренції" Антимонопольному комітету та його територіальним органам надано дискреційні повноваження щодо встановлення наявності порушень в сфері дотримання законодавства про захист економічної конкуренції, а отже встановлення ознак антиконкурентних дій органу місцевого самоврядування при визначенні пасажиромісткості автобусів на об`єктах конкурсу не може бути предметом доказування у цій справі.
20. Крім цього, суди дійшли висновку про помилковість доводів ДП "ЧАРЗ-АВТО", що оскаржувані рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради № 1047 від 29 вересня 2015 року "Про винесення на конкурс з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користуванні автобусного маршруту № 31", а також рішення № 1044 "Про винесення на конкурс з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користуванні автобусного маршруту № 12" є регуляторними актами та прийняті з порушенням норм Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", оскільки зазначені рішення не спрямовані на неодноразове застосування, прийняті стосовно визначеного кола осіб - суб`єктів господарської діяльності - автомобільних перевізників, що мають ліцензії та надають послуги за договором перевезення, відтак, не потребують процедур, визначених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", зокрема, щодо порядку оприлюднення проекту та здійснення аналізу регуляторного впливу.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
21. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.