ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 червня 2020 року
м. Київ
справа №824/2348/15-а
адміністративне провадження №К/9901/11477/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Білак М.В., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2016 року (головуючий суддя - Сторчак В.Ю., судді: Мельник-Томенко Ж.М., Ватаманюк Р.В.) у справі №824/2348/15-а за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Чернівецькій області (далі також - відповідач, ГТУЮ у Чернівецькій області) про визнання незаконним та скасування наказу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У жовтні 2015 року ОСОБА_1 звернулася до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до ГТУЮ у Чернівецькій області, у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ ГТУЮ у Чернівецькій області від 04 вересня 2015 року №539/4 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 " - догани за неналежне виконання службових обов`язків.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що оскаржуваним наказом її було протиправно притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено дисциплінарне стягнення у вигляді догани, адже за час роботи будь-яких порушень трудової дисципліни не допускала, належно виконувала покладені на нею завдання і професійні обов`язки передбачені Положенням про відділ державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Чернівецького міського управління юстиції, затвердженого наказом начальника Чернівецького міського управління юстиції лютого 2013 року №15/О (далі - Положення про відділ). На думку позивачки оскаржуваний наказ виданий з порушенням вимог законодавства оскільки прийнятий на підставі подання особи, яка не наділена повноваженнями на внесення такого подання та не погодженого у встановленому законодавством порядку.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2015 року адміністративний позов задоволено та скасовано оскаржуваний наказ від 04 вересня 2015 року №539/4 про оголошення догани.
Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1, суд першої інстанції зазначив, що відповідачем безпідставно накладено на позивача дисциплінарне стягнення за неналежне виконання посадових обов`язків у вигляді оголошення догани. Суд вказав, що наказ ГТУЮ у Чернівецькій області від 04 вересня 2015 року №539/4 прийнято не на підставі та не у спосіб передбачений Конституцією та законами України, без урахування всіх обставин у справі.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 28 січня 2016 року скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нову постанову, якою у задоволені позовних вимог ОСОБА_1 відмовив.
Мотиви, з яких суд апеляційної інстанції дійшов такого висновку, ґрунтуються на тому, що ухилення позивача від виконання посадових обов`язків та несумлінне ставлення до них, допущення зловживань, неефективна організація роботи відділу та недоцільне використання приміщень відділу, безініціативність позивача свідчать про низький рівень професіоналізму, а тому спірний наказ щодо накладення на позивача дисциплінарного стягнення у вигляді оголошення догани прийнятий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством та не підлягає скасуванню.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
У касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2016 року та залишити в силі постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2015 року.
На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначає, що подання начальника реєстраційної служби Чернівецького міського управління юстиції ОСОБА_2 №07-17/110 від 31 серпня 2015 року про притягнення її до дисциплінарної відповідальності підготовлено із порушенням пункту 10.9 Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 23 червня 2011 року №1707/5, оскільки ОСОБА_2, як начальник реєстраційної служби не наділена повноваженнями щодо внесення начальнику ГТУЮ пропозиції про притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців та працівників управління юстиції. Вказує, що відповідачем не було надано жодного доказу (звернення громадян) про створення штучних черг чи неможливість реалізувати громадянами своє законне право на державну реєстрацію шлюбу, як і доказів неетичної поведінки позивачки. На думку позивачки, апеляційний суд дійшов помилкового висновку про неналежне виконання покладених на неї завдань та несумлінне ставлення до професійних обов`язків.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін. Зазначає, що скарга позивачки не ґрунтується на нормах чинного законодавства, оскільки при винесені оскаржуваного наказу ГТУЮ у Чернівецькій області було повністю дотримано вимоги чинного трудового законодавства. Крім того, позивачці неодноразово вказувалося на нарадах про незадовільний стан роботи відділу державної реєстрації актів цивільного стану, в той же час жодних дій для усунення недоліків позивачкою, як керівником відділу, вжито не було.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 лютого 2016 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 .
У січні 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Бевзенко В.М. (суддя-доповідач), Шарапа В.М., Данилевич Н.А.
24 квітня 2020 року за результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Соколов В.М. - головуючий суддя, Білак М.В., Загороднюк А.Г.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 працювала на різних посадах у відділі реєстрації актів цивільного стану, а з 17 грудня 2013 року на посаді начальника відділу державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Чернівецького міського управління юстиції.
31 серпня 2015 року начальник реєстраційної служби Чернівецького міського управління юстиції ОСОБА_2 направила на адресу начальника ГТУЮ Чернівецькій області Хохуляка В.В. подання за № 07-17/110, у якому просила вирішити питання щодо притягнення начальника відділу державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Чернівецького міського управління юстиції ОСОБА_1 .С. до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани за порушення пунктів 3.1, 8.1, 8.13 Положення про відділ державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Чернівецького міського управління юстиції, затвердженого наказом Чернівецького міського управління юстиції 05 лютого 2013 року №15/О із змінами (далі - Положення про відділ), статті 38, 42 Закону України "Про запобігання корупції", статті 5 Закону України "Державну службу", у зв`язку зі створенням умов, які сприяють вчиненню корупційних діянь керівником або спеціалістами відділу, за неналежну організацію роботи відділу державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Чернівецького міського управління юстиції.
З вказаним поданням позивачка ознайомилася 01 вересня 2015 року та по фактам викладеним у поданні надала 02 вересня 2015 року письмові пояснення на ім`я начальника ГТУЮ у Чернівецькій області. Вказана обставина сторонами в судовому засіданні не заперечувалася.
На підставі вказаного подання, 04 вересня 2015 року ГТУЮ у Чернівецькій області видано наказ №539/4 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ", яким оголошено начальнику відділу державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Чернівецького міського управління юстиції Вишневській Н.С. догану.
Так, підставою для винесення оскаржуваного наказу стали порушення з боку начальника відділу державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Чернівецького міського управління юстиції ОСОБА_1, які були викладені у поданні від 31 серпня 2015 року №07-17/110, а саме: створення штучних черг реєстрації шлюбів протягом липня-серпня 2015 року; неналежна організація роботи архіву відділу; допущення зловживань та неефективне використання приміщення відділу; порушення пункту 8.13 в частині відповідальності за належну організацію роботи щодо надання платних послуг згідно частини третьої статті 20 Закону України "Про державну реєстрацію актів цивільного стану"; порушення статті 38 Закону України "Про запобігання корупції", які виявилися в недотриманні загальновизнаних етичних норм поведінки, спілкуванні з громадянами, керівниками, колегами і підлеглими.
Вважаючи спірний наказ про притягнення до дисциплінарної відповідальності протиправним та незаконним, позивачка звернулася до суду з вказаним позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Положеннями частини другої статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті визначено Законом України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року №3723- XII ( далі - Закон №3723-XII у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.
Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження (стаття 1 Закону №3723-XII).
За приписами статті 3 Закону №3723-XII державна служба ґрунтується на принципах, зокрема, професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональної відповідальності за виконання службових обов`язків і дисципліни.
Етика поведінки державного службовця полягає у сумлінному виконанні своїх службових обов`язків; шанобливому ставленні до громадян, керівників і співробітників, дотриманні високої культури спілкування; не вчиненні дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця ( стаття 5 Закону №3723-XII).
В силу вимог статті 10 Закону №3723-XII основними обов`язками державних службовців є, зокрема, додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов`язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; сумлінне виконання своїх службових обов`язків.
Частиною першою статті 14 Закону № 3723-XII передбачено, що за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов`язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення. В частині другій цієї статті зазначено, що до службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
Оскільки норми спеціального Закону №3723-XII не регулюють питання притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності за порушення трудової дисципліни, суд застосовує у спірних правовідносинах норми трудового законодавства.
За приписами статті 139 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) працівники зобов`язані працювати чесно і сумлінно, своєчасно і точно виконувати розпорядження власника або уповноваженого ним органу, додержувати трудової та технологічної дисциплін, вимог нормативних актів про охорону праці, дбайливо ставитися до майна власника, з яким укладено трудовий договір.
З вказаного слідує, що трудовою дисципліною передбачено не тільки додержання правил внутрішнього трудового розпорядку, а й своєчасне і точне виконання розпоряджень власника або уповноваженого ним органу, додержуватися технологічної дисципліни тощо.
Згідно з абзацом першим статті 147 КЗпП України за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: догана, звільнення.
Дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника (частина перша статті 1471 КЗпП України).
Відповідно до абзацу другого статті 148 КЗпП за кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.
Статтею 148 КЗпП визначено, що дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.
Статтею 149 КЗпП визначено порядок застосування дисциплінарних стягнень.