ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 червня 2020 року
м. Київ
справа № 825/1029/17
адміністративне провадження № К/9901/29628/18
адміністративне провадження № К/9901/29635/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу
за касаційними скаргами Чернігівської обласної державної адміністрації
та ОСОБА_1
на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 липня 2017 року (головуючий суддя - Соломко І.І.)
та постанову Київського апеляційного адміністративного суду 3 жовтня 2017 року (головуючий суддя - Літвіна Н.М., судді: Ганечко О.М., Коротких А.Ю.)
у справі №825/1029/17
за позовом ОСОБА_1
до Чернігівської обласної державної адміністрації,
треті особи: Центральна виборча комісія України, Департамент економічного розвитку Чернігівської обласної державної адміністрації,
про визнання протиправним та скасування розпорядження.
I. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2017 року позивачка звернулась до суду з вказаним позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 4 травня 2017 року №215 "Про затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Гаврилівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що Чернігівською ОДА при прийнятті розпорядження від 4 травня 2017 року №215 про затвердження проектів рішень щодо відповідності Конституції України та законам України не проведено дії, передбачені частиною четвертою та шостою статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", внаслідок чого утворення Бобровицької об`єднаної територіальної громади, є незаконним. Позивач вважає, що її права, як члена Гаврилівської сільської ради, порушено тим, що принцип добровільного формування спроможних територій в об`єднані територіальні громади повинен керуватися, зокрема інфраструктурою відповідних адміністративно-територіальних одиниць та доступністю послуг у відповідних сферах, що не було враховано відповідачем.
3. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 липня 2017 року в задоволенні позову відмовлено.
4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду 3 жовтня 2017 року постанову суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 4 травня 2017 року №215 "Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об`єднання територіальних громад" в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Гаврилівської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області "Про добровільне об`єднання територіальних громад" скасовано та прийнято в цій частині нове рішення, яким позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 4 травня 2017 року №215 "Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об`єднання територіальних громад" в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Гаврилівської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області "Про добровільне об`єднання територіальних громад". В іншій частині постанову суду першої інстанції залишено без змін.
5. Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду Чернігівська обласна державна адміністрація звернулася з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати в частині задоволених позовних вимог та ухвалити в цій частині нове рішення про відмову в задоволенні позову.
6. ОСОБА_1 не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій також звернулась з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції, а рішення апеляційного суду скасувати в частині якою залишено без змін рішення суду першої інстанції та ухвалити в цій частині нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є членом територіальної громади Гаврилівської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області.
8. 7 квітня 2017 року до Чернігівської обласної державної адміністрації надійшло подання від виконавчого комітету Бобровицької міської ради Чернігівської області №02-08/355, з проханням надати висновок щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень територіальних громад Бобровицької міської ради, Браницької сільської ради, Бригинцівської сільської ради, Гаврилівської сільської ради, Горбачівської сільської ради, Кобижчанської сільської ради, Козацької сільської ради, Марковецької сільської ради, Озярянської сільської ради, Олександрівської сільської ради, Осокорівської сільської ради, Петрівської сільської ради, Пісківської сільської ради, Рудьківської сільської ради, Свидовецької сільської ради, Старобасанської сільської ради, Сухинської сільської ради, Щаснівської сільської ради, Ярославської сільської ради про добровільне об`єднання в одну територіальну громаду, з центром у м. Бобровиця - Бобровицьку міську територіальну громаду, підготовлених робочою групою. До даного подання додані примірники рішень відповідних рад та плани організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
9. Розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 4 травня 2017 року №215 затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Гаврилівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
10. Вважаючи вказане розпорядження протиправним та таким, що підлягає скасуванню позивач звернулась до суду за захистом своїх прав.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що Чернігівська обласна державна адміністрація при прийнятті спірного розпорядження діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Водночас, дійшов висновку, що спірне розпорядження не є тим правовим актом, дія якого поширюється конкретно на позивача або встановлює конкретні приписи звернені до позивача. Відсутність порушеного права встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
12. Апеляційний суд не погодився з такими висновками суду першої інстанції посилаючись на те, що спірне розпорядження частково порушує права та інтереси ОСОБА_1 як жителя села Гаврилівка Бобровицького району Чернігівської області, оскільки прийнято без врахування та дотримання пунктів 2, 4, 5 частини першої статті 4 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
13. Крім того, висновок взагалі не містить критеріїв оцінювання законності та обґрунтованості відповідності проектів рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, а лише констатує про відповідність зазначеного висновку Конституції України та законам України.
14. Таким чином, Чернігівською обласною державною адміністрацією при прийнятті спірного розпорядження в частині затвердження висновку Гаврилівської сільської ради не були встановлені обставини передбачені частинами четвертою та шостою статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" внаслідок чого були порушені права ОСОБА_1, як члена Гаврилівської сільської ради.
15. У зв`язку з чим, апеляційний суд дійшов висновку, що в даному випадку наявні правові підстави для скасування спірного розпорядження в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Гаврилівської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області "Про добровільне об`єднання територіальних громад", оскільки проект рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад в цій частині не відповідає Конституції та законам України, а тому скасував постанову суду першої інстанції в цій частині та прийняв нову про задоволення позовних вимог.
16. Що ж стосується спірного розпорядження в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області, то апеляційний суд зазначив, що звертаючись з позовом позивачкою не обґрунтовано, чим спірне розпорядження порушує її права та інтереси в цій частині.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначив, що Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" чітко визначено повноваження обласної державної адміністрації - надання висновку щодо відповідності проекту рішення Конституції та законами України, тобто саме проекту рішення, а не процедури та обставин його підготовки.
18. Таким чином, обласна державна адміністрація повинна була проаналізувати на підставі наданих матеріалів відповідність проекту Конституції та законам України.
19. Для реалізації таких повноважень закон не наділяє обласну державну адміністрацію повноваженнями встановлювати факти та обставини, так само як і перевіряти законність процедури прийняття відповідних рішень щодо об`єднання.
20. По суті надання висновку обласною державною адміністрацією - це здійснення аналізу поданого проекту рішення на наявність у ньому відповідних складових, визначених частиною першою статті 7 Закону:
1) переліку територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;
2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування;
3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
21. Жодними іншими повноваженнями при наданні висновку обласну державну адміністрацію закон не наділяє.
22. Оскільки закон не визначає ні форми, ні змісту, ні висновку, що надається обласною державною адміністрацією, то твердження апеляційного суду про відсутність у висновку критеріїв оцінювання є необґрунтованим.
23. Позивачка в доводах своєї касаційної скарги зазначає, що надходження проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад покладає на обласну державну адміністрацію обов`язки відповідно до норм Закону, які повинні нею виконуватися на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
24. Відповідач в порушення статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" упереджено та передчасно, без надання належної оцінки наданих проектів рішень про добровільне об`єднання територіальних громад Бобровицького району Чернігівської області в Бобровицьку ОТГ, розпорядженням затвердив висновок про їх відповідність Конституції та законам України.
25. В своїх обґрунтуваннях позивачка вказує на те, що територія Бобровицької ОТГ не цілісна, в той час як відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 Закону визначено, що територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися.
26. Відповідач спірним розпорядженням затвердив висновок про відповідність Конституції України та законам України проектів рішень Білоцерківської, Веприцької, Новобасанської та Новобиківської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області, Закону України "Про об`єднання територіальних громад" по утворенню Новобасанської сільської об`єднаної територіальної громади.
27. Тобто, відповідач затвердив висновок про відповідність Конституції та законам України Бобровицької об`єднаної територіальної громади в той час, коли вже була утворена Новобасанська сільська об`єднана територіальна громада.
28. Відповідачем при прийнятті рішення про затвердження проекту щодо відповідності Конституції та законам України утворення Бобровицької об`єднаної територіальної громади, проігноровано принципи законності, передбачені зокрема частиною третьою статті 2 КАС України та не виконано дії, передбачені частиною п`ятою та частиною шостою статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", внаслідок чого утворення Бобровицької об`єднаної територіальної громади у вказаному складі територіальних громад Бобровицького району Чернігівської області, є незаконним.
29. Вважає, що проекти рішень мають відповідати всім законам України, які можуть мати відношення до процедури утворення об`єднаної територіальної громади, а не деяким вибірковим нормам з того чи іншого закону. В законі не вказано, що проекти рішень повинні відповідати лише частині першій статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", а отже, відповідач повинен був надати оцінку відповідності проектів рішень в тому числі і пунктам 2, 5 статті 4 Закону. Отже, відповідач, в залежності від ситуації, діяв суб`єктивно та упереджено.
30. На думку позивачки, в даному випадку її права як члена територіальної громади Гаврилівської сільської ради, внаслідок утворення Бобровицької об`єднаної територіальної громади, порушено тим, що не дотримано принципу добровільного формування спроможних територій в об`єднані територіальні громади - це наявність інфраструктури у відповідних адміністративно-територіальних одиницях та доступність послуг у відповідних сферах.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
32. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України від 5 лютого 2015 року №157-VIII "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (далі - Закон №157-VIII).
33. Відповідно до статті 2 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
34. Частиною першою статті 4 Закону №157-VIII встановлено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:
1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;
2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;
3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;
4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;
5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.
35. Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади (частина друга статті 4 Закону №157-VIII).
36. Відповідно до вимог статті 5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
37. Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
38. Порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад регулюється статтею 6 Закону №157-VIII, відповідно до якої сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
39. Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди (частина друга статті 6 Закону №157-VIII).
40. Згідно з частиною третьою статті 6 Закону №157-VIII у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.