ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 червня 2020 року
м. Київ
справа № 813/937/15
адміністративне провадження № К/9901/23419/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2016 року (суддя: Грень Н.М.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року (судді: Старунський Д.М., Багрій В.М., А.І. Рибачук) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області, Управління державної автомобільної інспекції Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
25 лютого 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - відповідач 1, МВС України), Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області (далі - відповідач 2, ГУ МВС України у Львівській області), Управління державної автомобільної інспекції Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області (далі - відповідач 3, УДАІ МВС України у Львівській області), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ МВС України від 16 січня 2015 року № 48о/с "По особовому складу" в частині звільнення ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ із займаної посади;
- визнати протиправним та скасувати наказ ГУ МВС України у Львівській області від 26 січня 2015 року № 37 о/с "По особовому складу" в частині звільнення ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ із займаної посади;
- поновити позивача в органах внутрішніх справ на посаді начальника відділення ДАІ з обслуговування Сокальського району майора міліції з 27 січня 2015 року;
- стягнути з УДАІ ГУ МВС України у Львівській області на користь позивача середній заробіток з розрахунку 121,94 грн. за один день вимушеного прогулу, починаючи з 27 січня 2015 року і до моменту фактичного поновлення на посаді.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачами було неправомірно застосовано до позивача Закон України "Про очищення влади" та встановлені ним заборони і обмеження.
При цьому, позивач наполягає на тому, що ним не вчинялися дії, передбачені пунктом 10 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади", за яким його звільнено, та зазначає, що у відношенні особи ОСОБА_2 ним було складено адміністративний протокол, в якому зафіксовано порушення Правил дорожнього руху України та не застосовано жодних обмежень права вказаної особи на мирні зібрання і в наступному відповідна справа про адміністративне правопорушення була закрита судом за відсутності події та складу правопорушення.
Крім того, позивач зазначає, що його було звільнено в період тимчасової непрацездатності та перебування у відпустці.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Постановою Львіського окружного адміністартивного суду від 27 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львіського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року, позов задоволено повністю.
Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що відповідачами не доведено вчинення позивачем дій, передбачених пунктом 10 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади", і в даному випадку відсутні законодавчо визначені підстави для застосування до нього як до працівника правоохоронних органів заборон і обмежень, установлених вказаним Законом.
При цьому, суди виходили з того, що передбачена цим Законом заборона щодо перебування на посаді працівника правоохоронного органу може бути застосована до осіб при сукупності наступних обставин:
- особа в період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року обіймала посаду (посади) працівника правоохоронного органу, який складав та/або своєю дією сприяв складенню рапортів, протоколів про адміністративне правопорушення, повідомлень про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, обвинувальних актів стосовно учасників масових акцій протесту;
- участь порушника в таких масових акціях протесту повинна бути встановлена та доведена;
- учасник масових акцій протесту повинен бути притягнутий, зокрема, до адміністративної відповідальності за дії, які вчинені ним під час таких акцій протесту та, в подальшому, повинен бути звільнений від такої відповідальності відповідно до Законів України "Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України" та "Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань";
- звільнення від адміністративної відповідальності має відбутись за заявою порушника, згідно з рішенням суду в порядку, визначеному вказаними Законами.
Водночас, суди встановили, що позивачем було складено протокол у відношенні громадянина ОСОБА_2 за фактом порушення ним Правил дорожнього руху України і в наступному відповідна справа закрита судом за відсутності події та складу правопорушення без установлення порушення або обмеження права цієї особи на участь у мирних зібраннях та без застосування підстав для її звільнення від відповідальності, передбачених вказаними вище спеціальними Законами.
Разом з тим, суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що допущення працівником правоохоронних органів порушень при складанні протоколу є підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності, яка вже була застосована до позивача, а не для застосування заборон, регламентованих Законом України "Про очищення влади".
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Відповідач - МВС України в касаційній скарзі вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.
Скаржник наполягає на тому, що дії ОСОБА_1 щодо складання у відношенні ОСОБА_2 протоколу про порушення Правил дорожнього руху України охоплюються Законом України "Про очищення влади" та зумовлюють наявність достатніх правових підстав для застосування до позивача заборон, передбачених цим Законом, оскільки ОСОБА_2 є учасником Всеукраїнського громадського раху "Автомайдан".
З цих підстав скаржник також вважає, що позивач дискредитував органи внутрішніх справ та своєю поведінкою сприяв підірваною довіри в населення до правоохоронних органів.
Скаржник вказує, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 жовтня 2014 року № 1118-р було схвалено розроблену МВС України стратегію розвитку органів внутрішніх справ та концепцію першочергових заходів їх реформування, у процесі якого було ліквідовано всі посади та штатні одиниці, що унеможливлює поновлення позивача на займаній ним посаді.
Позиція інших учасників справи.
Позивачем, відповідно до вимог процесуального законодавства, яке було чинним на час звернення МВС України із зазначеною касаційною скаргою, подано заперечення на таку скаргу, в яких він просить відхилити доводи скаржника та залишити в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій.
Позивач наводить доводи, аналогічні тим, що були викладені в його позові, та наголошує, що відповідачами не доведено не тільки тих обставин, на які вони посилаються, а й того факту, що громадянин ОСОБА_2 взагалі був учасником масових акцій протесту у відповідний період.
Також позивач зазначає, що на момент розгляду цієї справи судом першої інстанції УДАІ МВС України у Львівській області, в якому він проходив службу до звільнення, ліквідовано не було, як про таке стверджує скаржник, і судом правильно вирішено відповідні позовні вимоги.
Рух касаційної скарги
Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 10 травня 2017 року відкрив касаційне провадження на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року.
15 березня 2018 року касаційні скарги передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Білоус О.В., (судді) Желтобрюх І.Л., Шарапа В.М.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2020 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
У вересні 2007 року ОСОБА_1 у зв`язку з реорганізацією підрозділів ДАІ був призначений на посаду державтоінспектора ВДАІ з ОАТ Сокальського району та АТІ ГУМВС України у Львівській області.
У листопаді 2014 року позивач призначений на посаду начальника ВДАІ з обслуговування Сокальського району ГУМВС України у Львівській області.
03 січня 2014 року на адресу ВДАІ Сокальського РВ ГУМВС України у Львівській області надійшла інформація від УДАІ ГУМВС України у Львівській області щодо скоєння 29 вересня 2013 року водієм автомобіля NISSAN QASHQAI, номерний знак НОМЕР_1 порушення вимог п.2.4 Правил дорожнього руху, для прийняття відповідних заходів реагування та притягнення винного до адміністративної відповідальності.
08 січня 2014 року позивачем складено протокол про адміністративне правопорушення відносно власника автомобіля NISSAN QASHQAI, номерний знак НОМЕР_1, в якому відображено порушення водієм ОСОБА_3 пункту 2.4 Правил дорожнього руху України, а саме встановлено, що водій не зупинився на вимогу працівника міліції, та кваліфіковано таке адміністративне порушення за статтею 122-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення. При цьому, ОСОБА_3 у складеному адміністративному протоколі виклав свої письмові пояснення. Складений протокол скеровано на розгляд до суду.
Постановою Сокальського районного суду Львівської області від 14.01.2014 у справі № 454/1/14-п, яка залишена без змін постановою Апеляційного суду Львівської області від 05 лютого 2014 року, провадження у вказаній адміністративній справі закрито у зв`язку з відсутністю в діях ОСОБА_3 складу адміністративного правопорушення.
При цьому, вказаними судовими рішеннями, які набрали законної сили, установлено, що громадянин ОСОБА_3 29 грудня 2014 року перебував у Львові, автомобілем марки NISSAN QASHQAI, номерний знак НОМЕР_1, у цей день не керував, оскільки він користується іншим автомобілем, номерний знак НОМЕР_2, а зазначеним у протоколі автомобілем користується його дружина та син, а також, що в цей день відповідним автомобілем управляла дружина ОСОБА_3 і під час руху автомобілем під її керуванням жоден інспектор не подавав знаку зупинитись, автомашина у спірний проміжок часу рухалась зі швидкістю пішохода.
На підставі отриманої МВС України в порядку виконання службової телеграми Департаменту ДАІ МВС України від 12 січня 2015 року інформації від УДАІ ГУ МВС України у Львівській області щодо складених протоколів про адміністративні правопорушення відносно учасників Всеукраїнського громадського руху "Автомайдан" та інших учасників мирних акцій протесту, відповідачем 1 прийнято наказ від 16 січня 2015 року № 48 "По особовому складу".
Зазначеним наказом майора міліції ОСОБА_1 - начальника відділення державної автомобільної інспекції з обслуговування Сокальського району ГУ МВС України звільнено з органів внутрішніх справ у запас Збройних Сил (із поставленням на військовий облік) за скоєння вчинку, що дискредитує звання рядового і начальницького складу.
Такий наказ МВС України від 16 січня 2015 року № 48 прийнято на підставі пункту 10 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади" та згідно з пунктами 62 "а", 66 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ.
На підставі зазначеного наказу ГУ МВС України у Львівській області прийнято наказ від 26 січня 2015 року № 37 о/с "По особовому складу", яким позивача звільнено з органів внутрішніх справ із займаної посади.
Не погоджуючись з наказами МВС України від 16 січня 2015 року № 48о/с "По особовому складу" в частині звільнення ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ із займаної посади та ГУ МВС України у Львівській області від 26 січня 2015 року № 37, позивач звернувся до суду.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).
Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).
Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).
Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені в Законі України "Про очищення влади" від 27.01.2015 № 132-VIII (далі - Закон № 132-VIII).
У статті 1 Закону № 132-VIII визначено, що очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
Протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
Рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень при виконанні цього Закону оскаржуються в судовому порядку.
Відповідно до пункту 10 частини другої статті 3 Закону № 132-VIII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року обіймали посаду (посади) працівника правоохоронного органу, який складав та/або своєю дією сприяв складенню рапортів, протоколів про адміністративне правопорушення, повідомлень про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, обвинувальних актів стосовно осіб, звільнених від кримінальної або адміністративної відповідальності відповідно до Закону України "Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань" від 29 січня 2014 року № 737-VII, Закону України "Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України" від 21 лютого 2014 року № 743-VII (далі - Закон № 743-VII), та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням.
Статтею 4 Закону № 743-VII передбачено звільнення від адміністративної відповідальності осіб, які були учасниками масових акцій протесту, що розпочалися 21 листопада 2013 року, за вчинення в період з 21 листопада 2013 року по день набрання чинності цим Законом включно будь-яких адміністративних правопорушень, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, за умови, що ці правопорушення пов`язані з масовими акціями протесту, у порядку, визначеному цим Кодексом.
Згідно з частиною другою статті 5 Закону № 743-VII виконання цього Закону в частині звільнення від адміністративної відповідальності осіб, зазначених у статті 4 цього Закону, покладається на суди.
Разом з тим, Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженим постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991 № 114 (далі - Положення № 114), яке було чинним на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин, було врегульовано порядок та особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності та звільнення працівників органів внутрішніх справ.
Відповідно до пункту 66 Положення № 114 особи рядового і начальницького складу, які скоїли вчинки, що дискредитують звання рядового і начальницького складу, звільняються з органів внутрішніх справ. При цьому звільнення проводиться з урахуванням вимог пункту 62 цього Положення.
Звільнення осіб рядового і начальницького складу зі служби провадиться у запас Збройних Сил (з постановкою на військовий облік), якщо звільнені особи не досягли граничного віку, встановленого Законом України "Про військовий обов`язок і військову службу" для перебування в запасі осіб, які мають військові звання і за станом здоров`я придатні до військової служби (пункт 62 Положення № 114).
Крім зазначеного Положення № 114, порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, їх права і обов`язки на момент виникнення спірних правовідносин було врегульовано Законами України "Про міліцію" та "Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України" (далі - Статут).
Статтею 1 Статуту визначено, що службовою дисципліною є дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів МВС підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги.
Згідно зі статтею 7 Статуту службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов`язує кожну особу рядового і начальницького складу: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги, статутів і наказів начальників; дотримуватися норм професійної та службової етики; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку тощо.
Види дисциплінарних стягнень за порушення службової дисципліни наведені в статті 12 Статуту, найсуворішим з яких є звільнення з органів внутрішніх справ, що застосовується як крайній захід дисциплінарного впливу.