ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 червня 2020 року
м. Київ
справа № 357/3499/17
касаційне провадження № К/9901/16924/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 23.06.2017 (головуючий суддя: Дмитренко А.М.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2017 (головуючий суддя: Василенко Я.М., судді: Кузьменко В.В., Шурко О.І.) у справі №357/3499/17 за позовом ОСОБА_1 до Білоцерківської міської ради Київської області про скасування рішень,
В С Т А Н О В И В:
У квітні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Білоцерківської міської ради Київської області (далі -відповідач), в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просив:
скасувати рішення відповідача від 09.02.2017 №469-25-VII в частині видатків за кодом програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету 4716310, код ТПКВКМБ/ТКВКБМС (типова програмна класифікація видатків та кредитування місцевих бюджетів) Тимчасова класифікація видатків та кредитування для бюджетів місцевого самоврядування) 6310, код функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету 0490 "Реконструкція (оснащення житлового фонду) засобами обліку, використання, регулювання та споживання води та теплової енергії (в т.ч. ПКД)" на суму 1 175 000 грн на багатоквартирні будинки: вул . Я.Мудрого,53/1; бульвар Олександрійський, 103, 113, 137; вулиця Партизанська,18; бульвар Олександрійський, 169 ; бульвар М.Грушевського, 46 ; вул . Героїв Крут, 98 /кв.1-108/; вул . І. Мазепи, 65-а; вул . Курсова, 38; вул. А. Линника, 3; вул. Шолом Алейхема, 98; вул. Шевченка, 95; вул. Січневого прориву, 15/12; вул. Гончара, 10; вул. Шолом Алейхема, 82; провулок Студентський, 7; провулок Інститутський, 3; вул. Леваневського, 18; вул. Шевченка, 146; вул. Шолом Алейхема, 94; вул. Вокзальна, 22; вул. Пролетарська,8; вул. І. Кожедуба, 155А, 207А; вул. Січневого прориву, 3; вул. Водопійна, 14А; вул. Шевченка, 122а; проспект Князя Володимира, 3;
скасувати рішення Білоцерківської міської ради від 14.04.2017 №642-29-VII в частині видатків за кодом програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету 4716310, код ТПКВКМБ/ТКВКБМС /типова програмна класифікація видатків та кредитування місцевих бюджетів/Тимчасова класифікація видатків та кредитування для бюджетів місцевого самоврядування/6310, код функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету 0490 "Реконструкція /оснащення житлового фонду/ засобами обліку, використання, регулювання та споживання води та теплової енергії /в т.ч. ПКД/" на суму 6 635 000 грн на багатоквартирні будинки: вул. Я. Мудрого, 53/1; бульвар Олександрійський, 103, 113, 137; вул . Партизанська, 18; бульвар Олександрійський, 169; бульвар М. Грушевського, 46; вул . Героїв Крут, 98 /кв.1-108/; вул . І. Мазепи, 65-а; вул . Ставищанська, 128; Бульвар Олександрійський, 167, 157, 78; вул. Тімірязєва, 2; вулиця Водопійна, 9а; вул. Вокзальна, 4; вул. Гайок, 5; 130; вулиця І. Мазепи, 67а; вул. Героїв Чорнобиля, 5/2; вул. Мельника, 45; вул. Січневого прориву, 53; вул. Сквирське шосе, 236; вул. Шолом Алейхема, 80; вул. Я. Мудрого, 28; вул. Шевченко, 83; вул. Турчанінова, 1; провулок Будівельників, 4а; вул. Курсова, 33, 35; вул. Карбишева, 65; вул. Таращанська, 161 /п.6-13/; вул. Курсова, 38; вулиця А. Линника, 3; вул. Шолом Алейхема, 98; вул. Шевченка, 95; вул. Січневого прориву, 15/12; вул. Гончара, 10; вул. Шолом Алейхема, 82; провулок Студентський, 7; провулок Інститутський, 3; вул. Крижанівського, 2а; вул. Леваневського, 18; вул. Шевченка, 146; вул. Шолом Алейхема, 94; вул. Вокзальна, 22; вул. Пролетарська, 8; вул. І.Кожедуба,155А, 207А; вул. Січневого прориву, 3; вул. Водопійна, 14А; вул. Шевченка, 122а; проспект Князя Володимира, 3.
скасувати рішення Білоцерківської міської ради від 09.02.2017 № 469-25-VII в частині видатків за кодом програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету 4016021, код ТПКВКМБ/ТКВКБМС /типова програмна класифікація видатків та кредитування місцевих бюджетів/Тимчасова класифікація видатків та кредитування для бюджетів місцевого самоврядування/ 6021, код функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету 0610 "Капітальний ремонт ліфтів /в т.ч. експертне обстеження, ПКД" на суму 900 000 грн;
скасувати рішення Білоцерківської міської ради від 14.04.2017 № 642-29-VII в частині видатків за кодом програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету 4016021, код ТПКВКМБ/ТКВКБМС /типова програмна класифікація видатків та кредитування місцевих бюджетів/Тимчасова класифікація видатків та кредитування для бюджетів місцевого самоврядування/ 6021, код функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету 0610 "Капітальний ремонт ліфтів /в т.ч. експертне обстеження, ПКД" на суму 1 300 000 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що утримання багатоквартирних будинків здійснюється за рахунок коштів власників житлових та нежитлових приміщень, розміщених у них, а відтак витрачання бюджетних коштів на утримання цих будинків (встановлення засобів обліку споживання води та теплової енергії; ремонт ліфтового обладнання) є порушенням принципів цільового використання коштів та справедливості і неупередженості, порушенням бюджетної дисципліни, а також порушенням прав співвласників інших будинків, які не зазначені у Додатках до оскаржуваних рішень.
Постановою Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 23.06.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2017, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що бюджетне фінансування на встановлення за адресами, зазначеними у Додатках до оскаржуваних рішень, засобів обліку використання, регулювання та споживання води та теплової енергії було виділено в рамках Програми соціально-економічного та культурного розвитку м. Біла Церква на 2017 рік, затвердженої рішенням Білоцерківської міської ради від 22.12.2016 №413-22-VII, що спрямована на забезпечення сталого розвитку економіки у 2017 році, підвищення рівня життя і добробуту мешканців міста. Щодо видатків на капітальний ремонт ліфтів, в т.ч. експертне обстеження, то такі були виділені в рамках затвердженої рішенням Білоцерківської міської ради від 25.06.2015 №1508-76-VI Програми модернізації та заміни ліфтів в житлових будинках міста Біла Церква на 2015-2018 роки. Відтак суди констатували, що оскаржувані рішення прийняті у межах та у спосіб визначених законом повноважень. Також суди попередніх інстанцій зазначили про те, що позивачем не доведено порушення спірними правовідносинами його прав та охоронюваних законом інтересів
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 05.12.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У лютому 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 18.06.2019 визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 24.06.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
На адресу суду касаційної інстанції від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просив суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Білоцерківської міської ради від 25.06.2015 № 1508-76-VI була затверджена Програма модернізації та заміни ліфтів в житлових будинках міста Біла Церква на 2015-2018 роки.
Також, рішенням від 22.12.2016 №413-22-VII Білоцерківська міська рада Київської області затвердила Програму соціально-економічного та культурного розвитку міста Біла Церква на 2017 рік, де в розділі 3.8 "Будівництво житла та об`єктів соціально-культурної сфери", пункті - житлово-комунальне господарство передбачено: реконструкція /оснащення житлового фонду/ засобами обліку, використання, регулювання та споживання води та теплової енергії; заплановані роботи на 104-х об`єктах.
Для реалізації зазначених Програм розвитку Білоцерківською міською радою рішенням № 386-22-VII від 22.12.2016 затверджено бюджет м. Біла Церква на 2017 рік. Додатком № 6 до цього рішення визначено Перелік об`єктів, видатки на які у 2017 році будуть проводитися за рахунок коштів бюджету розвитку.
В подальшому рішеннями Білоцерківської міської ради Київської області від 09.02.2017 469-25-VII (а.с.42-47) та від 14.04.2017 № 642-29-VII (а.с. 93-100) вносилися зміни до додатку № 6 рішення міської ради від 22.12.2016 "Про бюджет м. Біла Церква на 2017 рік", а саме: в частині видатків на реконструкцію (оснащення житлового фонду) засобами обліку, використання, регулювання та споживання води та теплової енергії по багатоквартирних будинках, зазначених в Переліку, а також частині видатків на капітальний ремонт ліфтів (в т.ч. експертне обстеження).
Вважаючи, що витрачання на зазначені цілі бюджетних коштів є порушенням принципів цільового використання коштів, а також бюджетної дисципліни, позивач звернувся з цим позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами частини першої статті 26 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання:
затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування.
затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.
Статтею 59 Закону №280/97-ВР визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Згідно зі статтею 7 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг належить, зокрема, затвердження та реалізація місцевих програм у сфері житлово-комунального господарства.
Положеннями статті 13 Закону України "Про теплопостачання" визначено, що до основних повноважень органів місцевого самоврядування у сфері теплопостачання належать: регулювання діяльності суб`єктів відносин у сфері теплопостачання в межах, віднесених до відання відповідних рад; затвердження місцевих програм розвитку у сфері теплопостачання, участь у розробці та впровадженні державних і регіональних програм у цій сфері.
Частиною другою статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України 15.07.1997 визначено, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що в межах своїх повноважень на пленарному засіданні Білоцерківською міською радою 25.06.2015 було прийнято рішення № 1508-76-VI (а.с.139, том І), яким затверджено Програму модернізації та заміни ліфтів в житлових будинках міста Біла Церква на 2015-2018 роки. Це рішення прийнято з врахуванням рішення колегії Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 01.04.2003 №12 "Про стан ліфтового господарства у житловому фонді України", наказу Державного комітету України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду "Про затвердження правил будови і безпечної експлуатації ліфтів" від 01.09.2008 № 190.
Програма розвитку затверджена з метою поліпшення роботи ліфтового господарства та забезпечення надійної і безпечної експлуатації ліфтів у житловому фонді всіх форм власності міста Біла Церква у зв`язку з масовим старінням ліфтового господарства та передбачає заходи по заміні, реконструкції (модернізації) ліфтів, які відпрацювали призначений термін експлуатації (25 і більше років).
Напрямками діяльності, що здійснюються у межах загального фонду місцевого бюджету згідно Програми є: проведення технічної експертизи ліфтів; проведення капітального ремонту ліфтів; проведення реконструкції /модернізації/ ліфтів; проведення заміни ліфтів; проведення диспетчеризації ліфтів.
Додатком №1 до цієї Програми передбачено перелік ліфтів, які відпрацювали нормативний термін експлуатації 25 років або мають передчасний фізичний знос ліфтового обладнання, що включає 496 ліфтів по різним адресам міста Біла Церква.
Також судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідачем 22.12.2016 на засіданні ради було затверджено Програму соціально-економічного та культурного розвитку міста Біла Церква на 2017 рік (рішення Білоцерківської міської ради №413-22-VII), яка спрямована на забезпечення сталого розвитку економіки у 2017 році, підвищення рівня життя і добробуту мешканців міста. Так, цією Програмою визначені цілі та пріоритети м. Біла Церква на 2017 рік, конкретні завдання та заходи економічного і соціального розвитку міста, прогнозні розрахунки показників соціально-економічного розвитку міста на 2017 рік, які відображають наміри структурних підрозділів міської ради та виконавчого комітету, а також підприємств, організацій і господарств міста щодо результатів їх діяльності у наступному році. В пункті 3.9 цієї Програми розвитку передбачено, що одним із завдань є впровадження енергозберігаючих у житловому фонді міста, в т.ч., встановлення засобів обліку на системах централізованого опалення та гарячого водопостачання.
Суди встановили, що рішення ради від 22.12.2016 №413-22-VII в судовому порядку не скасовано та є чинним.
Власне рішення відповідача від 09.02.2017 №469-25-VII та від 14.04.2017 №642-29-VII (зі змінами та доповненнями), якими були затверджені видатки на встановлення за адресами, зазначеними у Додатках до оскаржуваних рішень, засобів обліку використання, регулювання та споживання води та теплової енергії, а також проведення капітального ремонту ліфтів, в т.ч., експертне обстеження є предметом спору у цій справі.
Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначаються Бюджетним кодексом України.
Відповідно до вимог частини другої статті 10 Бюджетного кодексу України програмна класифікація видатків та кредитування місцевого бюджету формується місцевим фінансовим органом за пропозиціями, поданими головними розпорядниками бюджетних коштів під час складання проекту рішення про місцевий бюджет у бюджетних запитах.