ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 червня 2020 року
м. Київ
справа № 243/5868/17
адміністративне провадження № К/9901/43/18
Верховний Суд у складі колегії суддів третьої палати Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 243/5868/17
за позовом ОСОБА_1 до Донецької обласної державної адміністрації Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, третя особа - Міністерство охорони здоров`я України про визнання протиправним та скасування рішення,-
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2017 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Арабей Т.Г., суддів Геращенка І.В., Міронової Г.М.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У липні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Слов`янського міськрайонного суду Донецької області з позовом до Донецької обласної державної адміністрації Донецької обласної військово-цивільної адміністрації (далі -відповідач), третя особа Міністерство охорони здоров`я України (далі - третя особа), у якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Жебрівського П.І. від 27 квітня 2017 року № 425 "Про реорганізацію Комунальної лікувально-профілактичної установи "Міський наркологічний диспансер м.Слов`янська" (далі - КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська").
2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 вказує на протиправність оскаржуваного розпорядження відповідача, яким фактично припинено роботу КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Краматорська", оскільки воно суперечить частині третій статті 49 Конституції України та статті 16 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров`я". На думку позивача оскаржуване розпорядження прийнято головою Донецької обласної державної адміністрації керівником військово-цивільної адміністрації, який не має таких поноважень. Оскаржуване розпорядження є необгрунтованими, тобто прийнятим без врахування усіх обставин, що мають значення для прийняття такого рішення.
2.1. Також позивач вказав на те, що відповідно до частини шостої статті 4 Закону України "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції" особливості припинення юридичних осіб, що знаходяться на території проведення антитерористичної операції, визначаються Кабінетом Міністрів України та діють до моменту їх завершення. Оскільки Кабінетом Міністрів України не визначено застосованого відповідачем порядку, оскаржуване розпорядження відповідача є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Постановою Слов`янського міськрайонного суду Донецької області від 07 вересня 2017 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Донецької обласної державної адміністрації Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Міністерство охорони здоров`я України про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Донецької обласної державної адміністрації Донецької обласної військово-цивільної адміністрації відмовити.
4. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції вказав на те, що КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська" заснований на комунальній власності територіальної громади м. Слов`янська та згідно з рішенням Донецької обласної ради від 03 вересня 2002 року № 4/3-50, прийнятий у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст, що знаходиться в управлінні Донецької обласної ради. Статут КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська", затверджено розпорядженням голови облдержадміністрації від 15 квітня 2003 року № 229 (в редакції від 22 листопада 2016 року № 1032). Управління диспансером в межах повноважень згідно з рішенням обласної ради від 04 березня 1999 року №23/5-116 "Про делегування повноважень Донецької обласної ради Донецькій обласній державній адміністрації щодо управління майном області та про затвердження переліку об`єктів спільної власності територіальних громад, що знаходяться в управлінні обласної ради" (із змінами та доповненнями) здійснює облдержадміністрація. Координацію діяльності диспансеру здійснює департамент охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації. Як видно з розділу 7 Статуту диспансеру припинення диспансеру здійснюється шляхом його реорганізації (злиття перетворення приєднання поділу) або ліквідації. Припинення диспансеру здійснюється: за рішенням Донецької обласної ради або на підставі рішення господарського суду.
4.1. З моменту утворення Донецької обласної військово-цивільної адміністрації припинила свої повноваження Донецька обласна рада, її виконавчий апарат, посадові та службові особи місцевого самоврядування, які працюють у цих органах. Виходячи з повноважень керівника військово-цивільної адміністрації, закріплених в статті 6 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", суд першої інстанцій дійшов висновку, що оскаржуване розпорядження прийнято уповноваженою особою, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
5. Суд першої інстанції вказав на те, що оскаржуване розпорядження жодним чином не порушені, мережа закладів охорони здоров`я не скорочено. Відповідно до цього розпорядження юридичну особу публічного права КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська" припинено шляхом приєднання до КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Краматорська". Тобто припиняється юридична особа, а сам заклад охорони здоров`я буде продовжувати існувати у вигляді відокремленого структурного підрозділу КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Краматорська".
6. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2017 року частково задоволено апеляційну скаргу ОСОБА_1 Постанову Слов`янського міськрайонного суду Донецької області від 07 вересня 2017 року у зв`язку з порушенням правил предметної підсудності скасовано. Прийнято нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
7. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції вказав на те, що судом першої інстанції допущено грубе порушення норм процесуального права, а саме статті 18 КАС України. Так судом першої інстанції не враховано, що відповідачем у даній справі є Донецька обласна державна адміністрація Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, яка тимчасово виконує повноваження місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та є тимчасовим державним органом, що здійснює на відповідній території повноваження обласної ради, дана справа мала б розглядатися Донецьким окружним адміністративним судом.
8. Водночас суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог та про необхідність відмовити у їх задоволенні. Суд апеляційної інстанції зазначив, що оскаржуване розпорядження прийнято уповноваженою особою, на підставі та у спосіб передбачений Конституцію та законами України. Повноваження власника КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська" - Донецької обласної ради на період проведення антитерористичної операції здійснює Донецька облдержадміністрація, яка набула статусу обласної військово-цивільної адміністрації.
8.1. Суд апеляційної інстанції зауважив, що припиняється тільки юридична особа - КЛПУ "Слов`янський міський наркологічний диспансер", а сам заклад охорони здоров`я буде продовжувати існувати у вигляді відокремленого структурного підрозділу КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Краматорська" на території м.Слов`янська. Таким чином, права членів територіальної громади м. Слов`янська на доступ до мережі закладів охорони здоров`я жодним чином не порушені, мережу закладів охорони здоров`я не скорочено. Реалізація оскаржуваного розпорядження призведе лише до скорочення посади головного лікаря та головного бухгалтера, яким буде запропоновано працевлаштування на вакантні посади за фахом. У судовому засіданні позивач підтвердив факт пропозиції йому відповідної посади за фахом, від якої він відмовився.
8.2. Суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що оскаржуване розпорядження не є регуляторним актом в розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", тому відсутня необхідність обговорення питання припинення юридичної особи публічного права (комунального закладу) у порядку, визначеному цим законом. Також судом апеляційної інстанції встановлено, що оскаржуване розпорядження було розміщено на офіційному Інтернет ресурсі облдержадміністрації.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
9. У січні 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 в якій він просить скасувати постанову Донецького апеляційного адміністратвиного суду від 07 грудня 2017 року та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
10. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що доводи суду апеляційної інстанції є необгрунтованими та протиправними і крім того, судом апеляційної інстанції не взято до уваги низку доводів позивача. Останнє призвело до грубого порушення судом норм матеріального права і не повного розгляду справи.
11. Скаржник зазначає, що оскаржуване розпорядження прийнято не уповноваженою на те особою. На час виникнення спірних правовідносин зміни до законодавства, яким визначено порядок та строки закінчення повноважень місцевих рад, що розташовані в зоні проведення антитерористичної операції, внесені не були. Чергові вибори до таких рад відповідно до постанови Центральної виборчої комісії від 29 серпня 2015 року № 207 "Про неможливість проведення чергових виборів депутаті в окремих сільських, селищних рад Донецької області та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2015 року" не проводились. На думку позивача утворення відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" визначених цим законом адміністрацій не передбачало припинення поноважень органів місцевого самоврядування. Голова Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Донецької обласної, вносячи зміни до статуту КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська", фактично погодився з виключною компетенцією Донецької обласної ради на ліквідацію цього диспансеру.
11.1. Оскаржуване розпорядження винесено відповідачем без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття такого рішення. Ані в самому розпорядження, ані в інших документах, відсутні доводи про необхідність проведення оптимізації КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська" та критерії, які є вихідними даними для таких висновків. Вказуючи на те, що проведення ефективних заходів щодо профілактики і лікування наркоманії та алкоголізму в результаті прийняття оскаржуваного розпорядження відповідач фактично вказує на незадовільну роботу диспансеру на даний час. Однак будь-яких перевірок, аудиту тощо, за результатами яких би було встановлено факт незадовільної роботи, проведено не було. Відповідачем не наведено будь-яких доводів стосовно залучення та концентрації матеріальних і фінансових ресурсів у разі приєднання цього диспансеру до КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Краматорська", який є вдвічі меншим за матеріально, трудовою та фінансовою базою.
11.2. Позивач зазначає, що відповідач, посилаючись на можливість ефективного використання бюджетних коштів в результаті прийняття оскаржуваного розпорядження, не зазначив, які саме заходи призведуть до ефективного використання коштів. Будь-які офіційні висновки щодо ефективності використання бюджетних коштів відсутні. Відповідач не зазначив підстав для проведення оптимізації структури закладів охорони здоров`я та сталого розвитку наркологічної служби у північному регіоні в результаті прийняття оскаржуваного спірного розпорядження.
11.3. Відповідач посилаючись на досягнення ефективного керівництва КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська" після прийняття оскаржуваного розпорядження, фактично вказує на незадовільну роботу головного лікаря цього диспансера. Такі висновки не підтверджуються ніякими доказами. Позивач, як головний лікар КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська" до дисциплінарної відповідальності не притягувався, під його керівництвом диспансер сформував потужну матеріальну базу, оснастився сучасним обладнанням і висококваліфікованими спеціалістами. Також відповідачем у пояснювальній записці не зазначив критерії визначення якості організації роботи, що унеможливлюють в подальшому проведення відповідного оцінювання.
11.4. Судом апеляційної інстанції не досліджено питання щодо доцільності приєднання КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська" лише взято до уваги абстрактні твердження відповідача про доцільність проведення реорганізації, котрі не підтверджуються жодним економічним розрахунком або іншим належним доказом. Судом апеляційної інстанції не враховано, що припинення диспансеру, який розташовано в зоні проведення антитерористичної операції, є недопустими. Позивач звернув увагу на те, що скорочення існуючої мережі медичних закладів суперечить вимогам чинного законодавства. Позбавлення КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська" статусу юридичної особи фактично свідчитиме про скорочення такого, оскільки у нього зникне самостійність (економічна та медична). Крім того, саме поняття скорочення мережі медичних закладів не передбачає і не нівелюється реорганізацією шляхом перетворення такого в структурний підрозділ іншого медичного закладу, а такі дії прямо вказують на скорочення.
11.5. За таких обставин, скаржник вказує на те, що оскаржуване розпорядження відповідача суперечить частині третьої статті 49 Конституції України та статті 16 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров`я", тому воно підлягає скасуванню.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Стрелець Т.Г., суддів Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л., від 03 січня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
13. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 червня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06 червня 2019 року № 643/0/78 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Стрелець Т.Г. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
14. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 23 червня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами відповідно до статті 262, 262, 340, 344 КАС України.
Позиція інших учасників справи
15. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він посилаючись на вірність висновків суду апеляційної інстанції щодо необхвдності відмовити в задоволенні позову, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2017 року - без змін.
16. Від третьої особи відзиву на касаційну скаргу не надійшло, що відповідно до статті 338 КАС України не є перешкодою для касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанції.
Установлені судами фактичні обставини справи
17. Керівником обласної військової військово-цивільної адміністрації Головою обласної державної адміністрації Жебрівського П.І. 27 квітня 2017 року винесено розпорядження № 425, яким припинено юридичну особу публічного права - Комунальну лікувально-профілактичну установу "Міський наркологічний диспансер міста Слов`янська" шляхом приєднання до Комунальної лікувально-профілактичної установи "Міський наркологічний диспансер м. Краматорська" (а.с. 10 том І).
18. Наказом Департаменту охорони здоров`я Донецької обласної державної від 28 квітня 2017 року на виконання даного розпорядження створено комісію про припинення, зокрема, КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська" та зобов`язано позивача, як головного лікаря цього закладу охорони здоров`я вчинити відповідні дії, пов`язані з припиненням цього диспансеру (а.с. 22 том І).
19. Протоколом зборів трудового колективу КЛПУ "Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська" від 11 травня 2017 року висловлено незгоду з розпорядженням Голови обласної державної адміністрації Жебрівського П.І. від 27 квітня 2017 року №425 (а.с.25-27 том І).
20. Розпорядженням Голови обласної державної адміністрації Жебрівського П.І. від 19 липня 2017 року № 817 внесено зміни до розпорядження від 27 квітня 2017 року № 425 та доповнено його пунктом 4 такого змісту "створення відокремленого структурного підрозділу комунальної лікувально-профілактичної установи "Міський наркологічний диспансер м. Краматорська" на території м. Слов`янська" (а.с.107 том І).
21. 31 серпня 2017 року Головою обласної державної адміністрації Жебрівського П.І. винесено розпорядження № 157 рк про звільнення позивача з посади головного лікаря комунальної лікувально-профілактичної установи "Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська" за одноразове грубе порушення трудових обов`язків згідно з пунктом 1 частини першої статті 41 КЗпП України (а.с. 117, 118 том І).
22. Не погоджуючись з розпорядження відповідача від 27 квітня 2017 року № 425 позивач звернувся до суду з даним позовом.
Джерела права й акти їх застосування
23. Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Указом Президента України від 14 квітня 2014 року № 405/2014 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України".
25. Тимчасові заходи для забезпечення підтримки суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність на території проведення антитерористичної операції, та осіб, які проживають у зоні проведення антитерористичної операції або переселилися з неї під час її проведення визначені Законом України "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції" від 02 вересня 2014 року № 1669-VII (в редакції чинній станом на 20 квітня 2017 року, далі - Закон № 1669-VII).
26. Період проведення антитерористичної операції - час між датою набрання чинності Указом Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" від 14 квітня 2014 року N 405/2014 та датою набрання чинності Указом Президента України про завершення проведення антитерористичної операції або військових дій на території України (частина перша статті 1 Закону № 1669-VII ).
27. Територія проведення антитерористичної операції - територія України, на якій розташовані населені пункти, визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" від 14 квітня 2014 року N 405/2014 (частина друга статті 1 Закону №1669-VII ).
28. На виконання абзацу третього пункту 5 статті 11 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції" постановою Кабінету Міністрів України від 02 грудня 2015 року № 1275-р (в редакції чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Постанова № 1275-р) затверджено перелік населених пунктів, до якого віднесено зокрема, м. Донецьк та м. Слов`янськ.
29. Законом України "Про військово-цивільні адміністрації" від 03 лютого 2015 року № 141-VIII (в редакції станом на 20 лютого 2016 року, далі Закон № 141-VIII) визначено організацію, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі проведення антитерористичної операції, що не має на меті зміни та/або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування.
30. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 141-VIII для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, у районі проведення антитерористичної операції можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації.
31. Військово-цивільні адміністрації - це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі проведення антитерористичної операції (частина друга статті 1 Закону № 141-VIII).
32. Військово-цивільні адміністрації утворюються у разі потреби за рішенням Президента України. У день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження: обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації області; районної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації району; сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад, їх виконавчих органів, сільських, селищних, міських голів, інших посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах місцевого самоврядування, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації відповідного населеного пункту (населених пунктів) (частина перша статті 3 Закону № 141-VIII).