ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 червня 2020 року
м. Київ
справа №820/4204/17
адміністративне провадження №К/9901/59375/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Північно-східного офісу Держаудитслужби до Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях, Національного агентства України з питань державної служби про визнання незаконними дій та скасування вимог, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Північно-східного офісу Держаудитслужби на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року (судді Бершов Г.Є., Катунов В.В., Ральченко І.М.),
Суть спору та встановлені судами фактичні обставини справи.
1. Північно-східний офіс Держаудитслужби звернувся до суду з адміністративним позовом до Міжрегіонального управління національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях (далі - Міжрегіональне управління НАДС), в якому просив:
1.1 визнати незаконними дії Міжрегіонального управління НАДС щодо направлення за результатами перевірки з питань дотримання посадовими особами Північно-східного офісу Держаудитслужби вимог законодавства України про державну службу про часткове скасування наказу про присвоєння рангу державного службовця від 04.05.2017 №№ 179-209;
1.2 скасувати вимоги Міжрегіонального управління НАДС №179-209 від 04.05.2017 про часткове скасування наказу про присвоєння рангу державного службовця №№ 179-209 від 04.05.2017.
2. Ухвалою від 04.10.2017 Харківський окружний адміністративний суд залучив до участі у справі як другого відповідача Національне агентство України з питань державної служби (далі також - НАДС).
3. У справі встановлено, що Міжрегіональне управління НАДС у березні-квітні 2017 року провело планову перевірку питань дотримання вимог законодавства України про державну службу в Північно-східному офісі Держаудитслужби, за наслідками перевірки складено довідку від 04.04.2017.
4. У цій довідці зазначено про присвоєння Північно-Східним офісом Держаудитслужби чергового рангу державної служби 31 працівнику з порушенням вимог пункту 6 статті 39 Закону України від 10.12.2015 № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII), суть якого у тому, що черговий ранг у межах відповідної категорії посад державному службовцю присвоюється через кожні три роки.
5. За наслідками розгляду вказаної довідки відповідач направив позивачу обов`язкові для виконання вимоги від 04.05.2017 № 179-209 щодо приведення у відповідність до чинного законодавства про державну службу рангів державних службовців відповідно до відображених у Довідці порушень.
6. Підставою для видання зазначених вимог Міжрегіональне управління НАДС слугувало те, що служба управління персоналом Держфінінспекції в Харківській області наказами від 08.07.2016 № 137-о та від 12.07.2016 № 138-о безпідставно присвоїла достроково ранги певному колу працівників - державним службовцям, які обіймають посади згідно зі штатним розписом (31 особа), позаяк вони перебували на займаних посадах менше трьох років.
7. Не погодившись із діями відповідача щодо направлення обов`язкових для виконання вимог та тлумаченням ним норм чинного законодавства про державну службу, позивач звернувся до суду.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій.
8. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 29 березня 2018 року позов задовольнив.
8.1. Визнав незаконними дії Міжрегіонального управління НАДС щодо направлення за результатами перевірки питань дотримання посадовими особами Північно-східного офісу Держаудитслужби вимог законодавства України про державну службу вимог про часткове скасування наказу про присвоєння рангу державного службовця від 04.05.2017 №179-209.
8.2. Скасував вимоги Міжрегіонального управління НАДС про часткове скасування наказу про присвоєння рангу державного службовця від 04.09.2017 №179-209.
9. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що структура та штатний розпис Держфінінспекції в Харківській області відповідно до наказу від 26.08.2014 № 242 "Про нову структуру та штатну чисельність інспекції" та наказу від 02.11.2015 № 360-о "Про призначення працівників обласного апарату" зазнали змін, які не потягли за собою зміни найменування посади, функцій державного органу та основних обов`язків за відповідними посадами, тому строк перебування на відповідних посадах державних службовців має рахуватися до строку призначення чергового рангу державної служби.
10. Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 17 липня 2018 року скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове, яким відмовив у задоволенні позову.
11. Цей суд зазначив, що для правильного вирішення справи треба з`ясувати чи запровадження нової структури та штатної чисельності Держфінінспекції в Харківській області відповідно до наказу від 02.11.2015 № 360-о "Про призначення працівників обласного апарату" та наказу від 21.10.2015 № 180 "Про нову структуру та штатну чисельність інспекції" є підставою вважати, що з дати переведення на нові посади державних службовців строк для обчислення періоду для присвоєння чергового рангу починається спочатку.
12. З цього приводу апеляційний суд зазначив, що виходячи з системного аналізу норм права, у разі зміни структури та/або штатного розпису державного органу, строк відпрацювання особи для присвоєння чергового рангу на займаній посаді треба відраховувати з часу переведення на таку посаду, визначену штатним розписом.
13. У справі встановлено, що згідно з наказом Держфінінспекції в Харківській області від 21.10.2015 № 180 з метою оптимізації структури Державної фінансової інспекції в Харківській області на підставі наказу Держфінінспекції України від 04.09.2015 № 192 "Про затвердження нової граничної чисельності працівників державних фінансових інспекції в областях та місті Києві" введено в дію з 22 жовтня 2015 року нову структуру та штатний розпис Держфінінспекції в Харківській області, що мало наслідком зміну обсягу і характеру компетенцій на конкретній посаді державного службовця. Зокрема, частина відділів була реорганізована та змінено кількість працівників відділів як в сторону збільшення, так і зменшення. Відділ інформаційних технологій та відділ внутрішнього аудиту ліквідовано, змінено чисельність підрозділів, ліквідовано районі державні фінансові інспекції.
14. Суд апеляційної інстанції зазначив, що після видання наказу від 02.11.2015 № 360-о "Про призначення працівників обласного апарату" відбулися зміни не тільки в найменуванні посад, але було розширено коло посадових обов`язків всіх працівників Держфінінспекції за рахунок оптимізації штату обласного апарату та ліквідації районних державних фінансових інспекцій.
15. В обсязі з`ясованих в цій справі обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що структура та штатний розпис Держфінінспекції в Харківській області відповідно до наказу від 26.08.2014 № 242 "Про нову структуру та штатну чисельність інспекції" та наказу від 02.11.2015 № 360-о "Про призначення працівників обласного апарату" зазнали змін, які мали наслідком зміну найменування посади, основних обов`язків за відповідними посадами, а тому відлік строку відпрацювання для присвоєння чергового рангу повинен починатися з дати призначення на нові посади (відповідно вказаних вище наказів).
Касаційне оскарження.
16. У касаційній скарзі Північно-Східний офіс Держаудитслужби просить скасувати постанову апеляційного суду і залишити в силі рішення суду першої інстанції в цій справі.
17. Зазначив, що висновки суду апеляційної інстанції помилкові, ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права до спірних відносин. На думку позивача, правильним є рішення суду першої інстанції, яке скасовано помилково.
18. Міжрегіональне управління НАДС та НАДС подали відзив на касаційну скаргу, в якому просять залишити оскаржене судове рішення апеляційного суду без змін. Зі змісту мотивів відповідачів можна виснувати, що вони поділяють підхід апеляційного суду, зокрема те, як цей суд трактує положення пункту 10 Порядку присвоєння рангів державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2016 № 306 (далі - Порядок № 306) в контексті обставин цієї справи, зокрема його розуміння сутнісних умов перебування на посаді державної служби як підстави для присвоєння чергового рангу відповідно до вказаного пункту. Підхід апеляційного суду, як зазначили відповідачі, узгоджується із офіційним роз`ясненням НАДС від 19.08.2016 № 17-р/п.
19. Переконують також, що роз`яснення щодо застосування законодавства про державну службу, які НАДС надає на підставі Закону № 889-VIII, є обов`язковими і позивач не може ставити їх під сумнів чи не дотримуватися.
Релевантні джерела права.
20. Відповідно до частини другої статті 1 Закону № 889-VIII (тут і далі - в редакції, яка діяла на час виникнення спірних відносин) державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
21. За змістом пункту 4 частини першої статті 2 Закону № 889-VIII посада державної служби - визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу з установленими відповідно до законодавства посадовими обов`язками у межах повноважень, визначених частиною першою статті 1 цього Закону.
22. За змістом до частини другої статті 6 Закону № 889-VIII встановлено три категорії посад державної служби: категорія "А" (вищий корпус державної служби); категорія "Б"; категорія "В" - інші посади державної служби, не віднесені до категорій "А" і "Б".
23. Згідно із статтею 39 Закону № 889-VIII видом спеціальних звань є ранги державних службовців, яких цим Законом встановлено дев`ять.
24. Передбачено присвоєння таких рангів: державним службовцям, які займають посади державної служби категорії "А", - 1, 2, 3 ранг; державним службовцям, які займають посади державної служби категорії "Б", - 3, 4, 5, 6 ранг; державним службовцям, які займають посади державної служби категорії "В", - 6, 7, 8, 9 ранг (частина третя статті 39 Закону № 889-VIII).
25. За частинами п`ятою, шостою статті 39 Закону № 889-VIII ранги державних службовців присвоюються одночасно з призначенням на посаду державної служби, а в разі встановлення випробування - після закінчення його строку. Державному службовцю, який вперше призначається на посаду державної служби, присвоюється найнижчий ранг у межах відповідної категорії посад.
26. Черговий ранг у межах відповідної категорії посад присвоюється державному службовцю через кожні три роки з урахуванням результатів оцінювання його службової діяльності.
27. Протягом строку застосування дисциплінарного стягнення, а також протягом шести місяців з дня отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності черговий ранг державному службовцю не присвоюється. Такі періоди не зараховуються до строку, зазначеного в абзаці першому цієї частини.
28. За частиною першою пункту 10 Порядку присвоєння рангів державних службовців, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2016 № 306 (у редакції, чинній на час винесення спірних правовідносин; далі - Порядок №306) державним службовцям, яким присвоєно ранг відповідно до Закону України від 16 грудня 1993 № 3723-XII "Про державну службу", присвоюється найнижчий ранг у межах категорії посад, до якої належить посада державної служби. При цьому строк відпрацювання для присвоєння чергового рангу включає попередній період роботи державного службовця на займаній посаді.
29. Статтею 2 Закону України від 16.12.1993 № 3723-XII "Про державну службу" (втратив чинність; далі - Закон № 3723-XII) було передбачено, що посада - це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.
30. Відповідно до статті 25 Закону № 3723-ХІІ основними критеріями класифікації посад державних службовців є організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади в структурі державного органу.
31. За статтею 26 Закону № 3723-ХІІ ранг службовцю присвоюється відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації та результатів роботи. Для присвоєння чергового рангу в межах відповідної категорії посади державний службовець повинен успішно відпрацювати на займаній посаді два роки.
32. На підставі пункту 10 частини третьої статті 13 Закону № 889-VIII (у редакції, яка діяла на дату виникнення спірних відносин) НАДС наказом від 26.09.2016 № 193 затвердило Порядок проведення Національним агентством України з питань державної служби та його територіальними органами перевірок стану дотримання державними органами Закону України "Про державну службу" та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби, що додається (уже втратив чинність, але діяв у період виникнення спірних відносин; далі - Порядок № 193).
33. Відповідно до пунктів 2-5 розділу І Порядку № 193 предметом перевірок є розпорядчі та інші документи щодо додержання державними органами визначених Законом умов реалізації громадянами України права на державну службу.
34. Об`єктами перевірки є державні органи, структурні підрозділи, утворені як юридичні особи публічного права, та територіальні органи цих державних органів.
35. Суб`єктами перевірки є посадові особи НАДС (територіального органу), особи, залучені за їх згодою НАДС (територіальним органом) відповідно до покладених на них завдань до проведення перевірки.
36. НАДС (територіальний орган) здійснює планові та позапланові перевірки.
37. За пунктом 7 розділу ІІ Порядку № 193 основними завданнями перевірки є:
установлення на об`єкті перевірки фактичного стану щодо реалізації державної політики у сфері державної служби, організації управління державною службою;