ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 червня 2020 року
м. Київ
справа №815/4871/17
адміністративне провадження №К/9901/57983/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Одеської митниці ДФС до Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі, третя особа, яка заявила самостійні вимоги на предмет спору ОСОБА_1, про визнання неправомірними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2018 року (судді Стас Л.В., Турецька І.О., Косцова І.П.),
Суть спору та встановлені судами фактичні обставини справи.
1. У вересні 2017 року Одеська митниця ДФС звернулася до суду з адміністративним позовом до Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі (далі також Міжрегіональне управління НАДС) про визнання протиправною та скасування вимоги Міжрегіонального управління НАДС від 07.09.2017 № 22 "Про скасування наказу Одеської митниці ДФС".
2. Крім того, ОСОБА_1 подала заяву про вступ у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, у якій просила суд визнати протиправними дії та бездіяльність Одеської митниці ДФС в частині: ініціювання дисциплінарного провадження не уповноваженою особою; щодо перевищення строків проведення дисциплінарного провадження одноосібного здійснення дисциплінарного провадження; упередженого ставлення до ОСОБА_1 ; надання характеристики не уповноваженою особою та залучення її до матеріалів дисциплінарної справи; не відібрання від ОСОБА_1 пояснень по суті виявлених порушень перед накладенням дисциплінарного стягнення; позбавлення права ОСОБА_1 ознайомитись із усіма матеріалами справи перед винесенням рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальністі, внесення зауважень до висновку, подання клопотання про вжиття додаткових заходів для встановлення обставин, які мали значення для справи, надання додаткових пояснень, документів і матеріалів; неповного, неякісного, формального підходу до формування матеріалів дисциплінарної справи; недотримання гарантій прав ОСОБА_1 в частині застосування дисциплінарного стягнення без встановлення факту вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку та вини ОСОБА_1 ; безпідставного притягнення до дисциплінарної відповідальності; недотримання порядку погодження з профспілковим комітетом питання притягнення ОСОБА_1 до відповідальності; порушення строків видачі копії наказу про накладення дисциплінарного стягнення. Визнати бездіяльність Одеської митниці ДФС щодо не присвоєння спеціального звання неправомірною, зобов`язавши Одеську митницю ДФС присвоїти ОСОБА_1 спеціальне звання "Радник податкової та митної справи III рангу".
3. У справі встановлено, що 12.07.2017 Одеська митниця ДФС за результатами дисциплінарного провадження видала наказ № 683-о "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ".
4. Не погодившись із цим наказом ОСОБА_1 звернулася до Міжрегіонального управління НАДС зі скаргою від 24.07.2017, в якій просила вжити передбачені законодавством заходи з метою поновлення прав та усунення перешкод в їх реалізації, зокрема, направити вимогу про скасування наказу Одеської митниці ДФС від 12.07.2017 № 683-о "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 " як такого, що прийнятий за результатами проведення дисциплінарного провадження з порушенням вимог законодавства.
5. Наказом Міжрегіонального управління НАДС від 08.08.2017 № 73/1/01-05 створено робочу групу для проведення позапланової безвиїзної перевірки Одеської митниці ДФС за скаргою ОСОБА_1 від 24.07.2017.
6. Відтак підготовлено довідку за результатами позапланової безвиїзної перевірки стану дотримання вимог законодавства України про державну службу в Одеській митниці ДФС, у якій висунуто пропозицію направити до Одеської митниці ДФС вимогу про скасування наказу Одеської митниці ДФС від 12.07.2017 № 683-о "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 " як такого, який прийнято з порушеннями частини другої статті 73, частин першої, третьої статті 75, частини першої статті 76 частини шостої статті 77 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII).
7. Листом від 08.09.2017 № 01-03/478-301 Міжрегіональне управління НАДС направило Одеській митниці ДФС обов`язкову для виконання вимогу від 07.09.2017 № 22 щодо скасування наказу Одеської митниці ДФС від 12.07.2017 № 683-о "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ".
8. Відповідно до вимоги від 07.09.2017 № 22 "Про скасування наказу Одеської митниці", встановлено такі порушення:
8.1 у порушення частини першої статті 76 Закону № 889-VIII державному службовцю ОСОБА_1 не надано можливості ознайомитись з матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення дисциплінарного стягнення;
8.2 суб`єкт призначення не отримав пояснень від державного службовця ОСОБА_1 перед накладенням дисциплінарного стягнення, чим порушено вимоги частини першої, третьої статті 75 Закону № 889-VIII;
8.3 дисциплінарне провадження стосовно начальника відділу складського обліку вилученого майна та розпорядження ним управління матеріального забезпечення та розвитку інфраструктури Одеської митниці ДФС Білак Н.І. проведено з порушенням частини другої статті 73, частин першої, третьої статті 75, частини першої статті 76 частини шостої статті 77 Закону № 889-VIII.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій.
9. Одеський окружний адміністративний суд постановою від 14 грудня 2017 року:
9.1 у задоволенні адміністративного позову Одеської митниці ДФС до Міжрегіонального управління НАДС, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_1 про визнання протиправною та скасування вимоги від 07.09.2017 - відмовив повністю;
9.2 адміністративний позов третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору ОСОБА_1 до Одеської митниці ДФС про визнання незаконними дії, бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії - задовольнив частково.
9.3 визнав протиправними дії Одеської митниці ДФС в частині ініціювання дисциплінарного провадження не уповноваженою особою;
9.4 визнав протиправними дії Одеської митниці ДФС щодо перевищення строків проведення дисциплінарного провадження;
9.5 визнав протиправною бездіяльність Одеської митниці ДФС не відібрання від ОСОБА_1 пояснень по суті виявлених порушень перед накладенням дисциплінарного стягнення;
9.6 визнав протиправною бездіяльність Одеської митниці ДФС щодо неознайомлення із усіма матеріалами справи перед винесенням рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальністю, позбавлення права на внесення зауважень до висновку, заявлення клопотання про вжиття додаткових заходів для встановлення обставин, які мали значення для справи, надання додаткових пояснень, документів і матеріалів; неповного, неякісного, формального підходу до формування матеріалів дисциплінарної справи; недотримання гарантій прав ОСОБА_1 в частині застосування дисциплінарного стягнення без встановлення факту вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку та вини ОСОБА_1 ; визнав протиправними дії Одеської митниці ДФС щодо безпідставного притягнення до дисциплінарної відповідальності; визнати протиправними дії Одеської митниці ДФС щодо недотримання порядку погодження з профспілковим комітетом питання притягнення ОСОБА_1 до відповідальності; визнав протиправним дії Одеської митниці ДФС щодо порушення строків видачі копії наказу про накладення дисциплінарного стягнення. В іншій частині позовних вимог відмовив.
10. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 14 червня 2018 року скасував постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року та прийняв нову, якою позов Одеської митниці ДФС - задовольнив.
11. Визнав протиправною та скасував вимогу Міжрегіонального управління НАДС 07.09.2017 № 22 "Про скасування наказу Одеської митниці ДФС".
12. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог Одеської митниці ДФС, виходив з того, що під час дисциплінарного провадження щодо ОСОБА_1 допущено низку процедурних порушень, тому (оскаржена) вимога відповідача є правомірною.
13. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився і зазначив, що суд першої інстанції надав неправильну правову оцінку обставинам справи, а відтак його висновки неправильні. Зокрема зауважив, що ОСОБА_1, в порядку, передбаченому пунктом 6 Порядку обліку та роботи з дисциплінарними справами, який затверджений наказом Національного агентства України з питань державної служби від 03.03.2016 № 49, письмово не зверталася до секретаря дисциплінарної комісії для ознайомлення з дисциплінарною справою, тому, як зазначив апеляційний суд, наявне в письмових пояснення ОСОБА_1 від 30.05.2017, поданих на розгляд начальника Одеської митниці ДФС (а не секретаря дисциплінарної комісії), прохання надати можливість ознайомитися з усіма матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення дисциплінарного провадження, не є письмовим зверненням до секретаря дисциплінарної комісії, як це передбачено пунктом 6 зазначеного Порядку.
14. Крім того, на думку апеляційного суду, нe відповідає фактичним обставинам справи також висновок суду першої інстанції щодо не отримання суб`єктом призначення пояснень від державного службовця ОСОБА_1 перед накладенням дисциплінарного стягнення, чим порушено вимоги частин першої, третьої статті 75 Закону № 889-VIII.
15. Цей суд зазначив, що ОСОБА_1 надавала письмові пояснення від 30.05.2017 на ім`я начальника Одеської митниці ДФС саме з підстав порушення дисциплінарного провадження та перед прийняттям рішення про накладення на неї дисциплінарного стягнення. Факту відмови ОСОБА_1 від надання пояснень не було, тому не було підстав, визначених частиною третьою статті 75 Закону № 889-VIII для складання акта про відмову від надання пояснень.
16. Апеляційний суд ствердив також, що суд першої інстанції у цій справі неправильно трактує положення статей 73, 75 Закону № 889-VІІІ, зазначивши, що під час дисциплінарного провадження пояснення від державного службовця треба двічі отримувати пояснення (в першому випадку - дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ державного органу і такі пояснення мають стосуватися обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; в другому випадку - суб`єкту призначення перед накладенням дисциплінарного стягнення).
З приводу вручення ОСОБА_1 копії наказу апеляційний суд зазначив, що відповідно до положень частини третьої статті 5, частини шостої статті 77 Закону № 889-VIII, Кодексу законів про працю України, ОСОБА_1 наступного робочого дня, 14.07.2017, отримала належним чином завірену копію наказу Одеської митниці ДФС від 12.07.2017 № 683-0, що підтверджується Відомістю про ознайомлення начальника відділу складського обліку вилученого майна та розпорядження ним управління матеріального забезпечення та розвитку інфраструктури Одеської митниці ДФС з наказом Одеської митниці ДФС від 12.07.2017 № 683-0.
Зазначив також, що суд першої інстанції не звернув уваги на те, що правило відповідно до якого у випадку, коли строки визначаються днями, то їх обчислюють з дня, наступного після того дня, з якого починається строк, наявне в інших актах законодавства України та у міжнародних договорах. Так само суд апеляційної інстанції навів мотиви на спростування висновку суду першої інстанції з приводу формування дисциплінарної справи і зазначив, що такий суперечить положенням частини дев`ятої статті 71, частин другої, третьої статті 73 Закону № 889-VIII, пунктам 46 - 51, 161 - 173 Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 30.11. 2011 № 1242.
Касаційне оскарження.
16. У касаційній скарзі Міжрегіональне управління НАДС просить скасувати постанову апеляційного суду і залишити в силі рішення суду першої інстанції в цій справі.
17. Зазначив, що висновки суду апеляційної інстанції помилкові, ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права до спірних відносин.
18. Переконує, що Одеська митниця ДФС не вжила відповідних заходів для забезпечення проведення всебічного аналізу характеру дисциплінарного проступку, обставин, за яких його вчинено, настання тяжких наслідків, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання службових обов`язків. Зазначив, що дисциплінарне провадження відбулося з низкою процедурних порушень, які в підсумку вплинули на прийняття рішення про застосування дисциплінарного стягнення.
19. В цілому відповідач, як можна зрозуміти зі змісту його пояснень, поділяє висновки суду першої інстанції, рішення якого, на його переконання, скасовано помилково.
20. Одеська митниця ДФС подала відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржене судове рішення без змін.
21. Переконує, що суд апеляційної інстанції надав встановленим в цій справі обставинам належну правову оцінку і його висновки є правильними. Доводи касаційної скарги висновків цього суду, на думку позивача, не спростовують.
Релевантні джерела права.
22. Відповідно до частини другої статті 12 Закону № 889-VIII (тут і далі - в редакції, яка діяла на час виникнення спірних відносин) система управління державною службою включає: 1) Кабінет Міністрів України; 2) центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби; 3) Комісію з питань вищого корпусу державної служби та відповідні конкурсні комісії; 4) керівників державної служби; 5) служби управління персоналом.
23. Відповідно до частини першої статті 13 Закону № 889-VIII Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, забезпечує функціональне управління державною службою в державних органах.
24. Відповідно до пункту 1 Положення про Національне агентство України з питань державної служби, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 № 500 Національне агентство України з питань державної служби (НАДС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, здійснює функціональне управління державною службою в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті).
25. НАДС здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 зазначеного Положення).
26. За змістом частини третьої статті 13 Закону № 889-VIII Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби: 1) забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби; <…> 3) видає у випадках, встановлених законом, нормативно-правові акти з питань державної служби, надає роз`яснення з питань застосування цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби; <…> 10) в межах повноважень, визначених законом, проводить у державних органах перевірки стану дотримання вимог цього Закону; <…> 14) направляє державним органам та їх посадовим особам вимоги про скасування рішень таких органів з питань державної служби, які суперечать законодавству в частині реалізації громадянами права на державну службу; <…> 19) розглядає скарги державних службовців категорій "Б" і "В" щодо прийняття, проходження та припинення державної служби відповідно до цього Закону; 20) забезпечує захист прав державних службовців під час зміни істотних умов служби; 21) здійснює інші повноваження, визначені цим та іншими законами.
27. За змістом пункту 10 частини першої статті 7 Закону № 889-VIII державний службовець має право на оскарження в установленому законом порядку рішень про накладення дисциплінарного стягнення, звільнення з посади державної служби, а також висновку, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання його службової діяльності.
28. Відповідно д статті 73 Закону № 889-VIII з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.
29. За частиною другою статті 73 Закону № 889-VIII дисциплінарна справа повинна містити: 1) дату і місце її формування; 2) підстави для відкриття дисциплінарного провадження; 3) характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; 4) відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; 5) інформаційну довідку з викладенням обставин щодо вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку; 6) пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 7) пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 8) пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 9) належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; 10) відомості про причини і умови, що призвели до вчинення проступку, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, на підставі яких з державного службовця знімають звинувачення; 11) висновок за результатами службового розслідування (у разі його проведення); 12) висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності; 13) опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.