ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 червня 2020 року
м. Київ
справа № 816/1279/18
адміністративне провадження № К/9901/760/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Кременчуцької міської ради Полтавської області, за участю третіх осіб: Кременчуцьке комунальне автотранспортне підприємство 1628, Товариство з обмеженою відповідальністю "Кременчуцьке підприємство з санації полігону", про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду, ухвалене 16 серпня 2018 року у складі головуючого судді - Єресько Л.О., та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду, прийняту 21 листопада 2018 року у складі колегії суддів: головуючого судді - Жигилія С.П., суддів: Перцової Т.С., Спаскіна О.А.,
І. Суть спору
1. У квітні 2018 року ОСОБА_1 (надалі також позивач) звернулася до суду з позовом до Кременчуцької міської ради Полтавської області (далі також - відповідач), за участю третіх осіб: Кременчуцьке комунальне автотранспортне підприємство 1628, Товариство з обмеженою відповідальністю "Кременчуцьке підприємство з санації полігону", в якому просила:
1.1. визнати незаконним та скасувати рішення ХХVI сесії Кременчуцької міської ради Полтавської області VII скликання від 13 жовтня 2017 року "Про внесення змін до рішень органів місцевого самоврядування в м. Кременчуці" в частині пункту 16.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначала, що рішення в оскаржуваній частині прийнято з порушенням регламентної процедури, передбаченої чинним законодавством, чим порушено її права як депутата міської ради.
3. Представник відповідача - Кременчуцької міської ради проти задоволення позову заперечував посилаючись на відсутність у позивача порушеного права, яке б підлягало судовому захисту, оскільки оскаржуваний позивачем акт є актом індивідуальної дії і стосується прав та інтересів лише тих осіб, відносно яких воно було прийнято, крім того позивач проголосувала "за" всі запропоновані управлінням земельних ресурсів правки до проекту рішення Кременчуцької міської ради, у тому числі й за доповнення рішення пунктом 16, скасування якого тепер вимагає через суд.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. 13 жовтня 2017 року на пленарному засіданні XXVI сесії Кременчуцької міської ради Полтавської області VІІ скликання було прийнято рішення "Про внесення змін до рішень органів місцевого самоврядування в м. Кременчуці".
5. Пунктом 16 даного рішення внесено зміни в пункт 2 рішення міської ради від 20 вересня 2011 року "Про надання згоди на встановлення земельного сервітуту між Кременчуцькою міською радою, Кременчуцьким комунальним автотранспортним підприємством 1628 та Товариством з обмеженою відповідальністю "Кременчуцьке підприємство з санації полігону" для розміщення об`єкта електроенергетики - блочно - модульної теплоелектростанції, частини газоуловлюючої системи, мобільної компресорної та факельної установки для санації існуючого полігону твердих побутових відходів на території міського звалища на Деївській горі з урахуванням змін, внесених рішенням Кременчуцької міської ради від 26 лютого 2013 року, а саме: замість слів "та Товариством з обмеженою відповідальністю "Кременчуцьке підприємство з санації полігону" читати "та підприємством що здійснює діяльність з дегазації твердих побутових відходів".
6. Підпунктом 16.1 зобов`язано Кременчуцьке комунальне автотранспортне підприємство 1628 внести зміни до договору на встановлення земельного сервітуту, зареєстрованого 11 вересня 2013 року (номер запису про інше речове право у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права 2708246, підстава внесення запису індексний № 6378189 від 03 жовтня 2013 року).
7. Дане питання було ініційоване третьою особою ТОВ "Кременчуцьке підприємство з санації полігону" шляхом звернення до Кременчуцької міської ради в особі міського голови листом від 10 жовтня 2017 року за вих. № 10 з проханням ініціювати внесення змін до рішення Кременчуцької міської ради від 20 вересня 2011 року "Про надання згоди на встановлення земельних сервітутів" (зі змінами від 26 лютого 2013 року), а саме замінити слова у рішенні "Товариством з обмеженою відповідальністю "Кременчуцьке підприємство з санації полігону" на "підприємством що здійснює діяльність з дегазації твердих побутових відходів".
8. Зазначене звернення обґрунтовано тим, що на ХХV сесію Кременчуцької міської ради Полтавської області виноситься на розгляд депутатів проект рішення "Про визначення переможця інвестиційного конкурсу в рамках державно-приватного партнерства". Даним рішенням пропонується визнати переможця інвестиційного конкурсу в рамках державно-приватного партнерства учасників, які спільно приймають у ньому участь, а саме: ТОВ "Спільне українсько-німецьке підприємство "Альтернативні енергосистеми та технології захисту навколишнього природного середовища" та ТОВ "Кременчуцьке підприємство з санації полігону".
9. Проте згідно рішення Кременчуцької міської ради від 20 вересня 2011 року "Про надання згоди на встановлення земельних сервітутів" (зі змінами від 26 лютого 2013 року) Кременчуцькою міською радою надано згоду на встановлення земельного сервітуту на території міського звалища на Деївській горі лише одному учаснику ТОВ "Кременчуцьке підприємство санації полігону".
10. Тож у зв`язку із можливою юридичною колізією ТОВ "Кременчуцьке підприємство з санації полігону" просило внести вищевказані зміни.
11. Розглянувши вказаний лист, Управлінням земельних ресурсів виконавчого комітету Кременчуцької міської ради була підготовлена пропозиція від 12 жовтня 2017 року до проекту рішення "Про внесення змін до рішень органів місцевого самоврядування в м. Кременчуці", а саме доповнено вказаний проект пунктом 16, який і є предметом оскарження по даній справі.
12. Сам проект рішення Кременчуцької міської ради Полтавської області від 13 жовтня 2017 року "Про внесення змін до рішень органів місцевого самоврядування в м. Кременчуці", до якого внесена дана пропозиція, був опублікований на офіційному веб-порталі Кременчуцької міської ради 12 вересня 2017 року.
13. Питання "Про внесення змін до рішень органів місцевого самоврядування в м. Кременчуці" було внесено до порядку денного пленарного засідання XXVI сесії міської ради VІІ скликання 12 жовтня 2017 року за № 51.
14. До питання 51 Управління земельних ресурсів Кременчуцької міської ради листом від 02 жовтня 2017 року № 10-29/541 вносили пропозиції додатково включити деякі пункти, за яким сформовано проект рішення.
15. Крім того, листом від 12 жовтня 2017 року за № 10-29/560 Управління земельних ресурсів Кременчуцької міської ради внесли ще одну пропозицію включити у вищевказаний проект рішення оспорюваний пункт 16.
16. Згідно пояснень представника відповідача, за прийняття проекту рішення за основу по питанню 51 порядку денного більшість присутніх на засіданні депутатів проголосували "ЗА" (28 із присутніх 32), в тому числі і позивач ОСОБА_1, що підтверджується результатами поіменного голосування.
16.1. За прийняття озвученої головуючим технічної правки до рішення по питанню 51 (конкретно по пункту 16) більшість присутніх на засіданні депутатів проголосували "ЗА" (29 із присутніх 32), в тому числі і позивач ОСОБА_1, що також підтверджується результатами поіменного голосування.
17. Водночас в матеріалах справи міститься роздруківка поіменного голосування згідно якого, за прийняття рішення в цілому по питанню 51 порядку денного з урахуванням технічної правки (прим. суду - оспорюваний пункт 16) більшість присутніх на засіданні депутатів проголосували "ЗА" (23 із присутніх 32), позивач ОСОБА_1 не голосувала в числі 9 депутатів, які не голосували за прийняття рішення в цілому. Однак, оскільки більшість присутніх на засіданні депутатів проголосували "ЗА", то рішення прийнято.
18. За наявності таких розбіжностей, судом першої інстанції в ході судового розгляду було досліджено відеозапис витягу пленарного засідання ХХVI сесії Кременчуцької міської ради Полтавської області VII скликання (розгляд питання 51), доданого позивачем на диску.
18.1. З дослідженого відеозапису судом встановлено, що позивач голосувала "ЗА" як за прийняття проекту рішення за основу по питанню 51 порядку денного, так і прийняття технічної правки до рішення по питанню 51 (конкретно по пункту 16). При цьому, з цих питань позивач ніяких зауважень (пропозицій) не висловлювала, вона мала зауваження (пропозиції) по іншим пунктам питання 51 порядку денного, які не стосуються предмету оскарження. Не прозвучало також зауважень (пропозицій) із цих питань від жодного з присутніх на засіданні депутатів.
18.2. Як слідує із витягу відеозапису вищевказаного пленарного засідання позивач не голосувала за прийняття рішення в цілому, оскільки вважала, що головуючим по питанню 51 оголошено та поставлено на голосування не всі пропозиції, зокрема, пропозиція, внесена позивачем за її словами вчасно (за півтори години до початку сесії), яка обговорювалася раніше.
18.3. За наполяганням позивача головуючий озвучив пропозицію ОСОБА_1 "…Виключити з п. 4 підпункту 2, а саме доповнити додаток 2 до рішення перелік земельних ділянок для продажу права оренди на них на земельних торгах у м. Кременчуці Полтавської області пунктом 5, тобто з додатку 2 рішення Кременчуцької міської ради від 10 жовтня 2017 року виключити п. 5 "… продаж права оренди земельної ділянки площею 0,2650 га для будівництва підземного паркінгу для обслуговування багатофункціонального готельного комплексу з апартаментами за місцем розташування: бул. Пушкіна в районі ринку "Придніпровський".….".
18.4. На вимогу позивача головуючий поставив на голосування пропозицію про повернення до голосування. Голосували "ЗА" - 4, "Утрималося" - 1, "ПРОТИ" " 4", "Не голосували" -19. Процедурно пропозиція не прийнята.
19. З наведеного слідує, що позивач не голосувала за прийняття рішення в цілому по питанню 51 порядку денного з урахуванням технічної правки (прим. суду - оспорюваний пункт 16) не з підстав наявності у неї заперечень (пропозицій) по пункту 16, а зовсім з інших причин, які не стосуються предмету розгляду по даній справі.
20. Отже, на момент голосування "ЗА" технічну правку до рішення по питанню 51 (конкретно по пункту 16) позивач не вважала свої права, як депутата, порушеними.
21. Крім того, судами встановлено та підтверджується наявними у матеріалах справи доказами, що п. 16 рішення Кременчуцької міської ради Полтавської області від 13 жовтня 2017 року "Про внесення змін до рішень органів місцевого самоврядування в м. Кременчуці" реалізовано шляхом визначення іншого підприємства для здійснення дегазації сміттєзвалища і відповідні правові наслідки уже настали.
21.1. При цьому, визначення таким підприємством ТОВ "Кліар - Енерджі - Кременчук" здійснювалося не оспорюваним рішенням, а іншим рішенням (чи у інший спосіб), оскільки з формулювання пункту 16 не витікає, що таким підприємством повинно бути саме ТОВ "Кліар - Енерджі - Кременчук".
21.2. Тобто означене рішення виконано, а тому вичерпало свою дію.
22. Як вже зазначалося раніше, прийняття оскаржуваного рішення ініційовано безпосередньо ТОВ "Кременчуцьке підприємство з санації полігону" шляхом звернення до Кременчуцької міської ради з листом від 10 жовтня 2017 року за вих. № 10 з проханням ініціювати внесення змін до рішення Кременчуцької міської ради від 20 вересня 2011 року "Про надання згоди на встановлення земельних сервітутів" (зі змінами від 26 лютого 2013 року), а саме замінити слова у рішенні "Товариством з обмеженою відповідальністю "Кременчуцьке підприємство з санації полігону" на "підприємством що здійснює діяльність з дегазації твердих побутових відходів", а формулювання цього рішення фактично відтворює прохальну частину означеного листа.
23. У свою чергу Кременчуцьке комунальне автотранспортне підприємство 1628 пояснювало, що будь-які права та інтереси останнього, як особи, відносно якої прийнято оспорюване рішення, не порушувалися. Більше того, звертали увагу суду, що на полігоні твердих побутових відходів неодноразово складалася надзвичайна ситуація щодо виникнення частих пожеж через велике скупчення полігонних газів і потрібно було терміново приймати заходи щодо відведення полігонних газів (проведення дегазації). У відповідності до п.п. 14 п. 1.4 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із захоронення побутових відходів, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 04 квітня 2017 року № 467, при провадженні ліцензійної діяльності Кременчуцьке КАТП 1628, як ліцензіат (ліцензія від 07 вересня 2017 № 1095, видана Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг) зобов`язаний здійснювати дегазацію полігону.
24. Ані ТОВ "Спільне українсько-німецьке підприємство "Альтернативні енергосистеми та технології захисту навколишнього природного середовища", ані його засновник німецький інвестор ОСОБА_4, про порушення прав та інтересів яких стверджувала позивач, не заявляли про порушення своїх прав чи інтересів даним рішенням, ані в цьому судовому провадженні, ані окремо.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
25. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 16 серпня 2018 року, яке залишено без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року, у задоволенні позову відмовив.
26. Зважаючи на відсутність факту порушення прав та інтересів осіб, на зміну прав та інтересів яких було спрямовано оскаржуване рішення, як і позивача з боку відповідача при прийнятті оскаржуваного рішення, а також враховуючи, що дане рішення як акт індивідуальної дії виконано, у зв`язку з чим вичерпало свою дію, суд першої інстанції з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
27. Позивач подала касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.
28. Як і під час судового розгляду в судах першої й апеляційної інстанцій, у касаційній скарзі скаржник наполягає на тому, що проект оскаржуваного у даній справі рішення оприлюднене відповідачем з порушенням вимог чинного законодавства, тобто відсутній на сайті міської ради, що є порушенням Закону України "Про доступ до публічної інформації". Більш того, доповнений проект рішення (з пунктом 16) не обговорювався на засіданнях постійних депутатських комісій Кременчуцької міської ради, у тому числі на засіданні постійної депутатської комісії з питань екології, регулювання земельних відносин, містобудування та архітектури, секретарем якої є позивач. Стверджує, що у зв`язку з недодержанням відповідачем вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" щодо процедури оприлюднення проектів рішень, були порушені її права, адже через необізнаність з вказаного питання, відсутність достатньої інформації та обговорення, вона була позбавлена можливості належним чином виконувати свої депутатські повноваження. До того ж, наявний факт порушення її прав як члена територіальної громади на доступ до публічної інформації.
29. У касаційній скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
30. Представники відповідача - Кременчуцької міської ради Полтавської області та третьої особи - Кременчуцького комунального автотранспортного підприємства 1628 надали відзиви на касаційну скаргу в яких посилається на необгрунтованість та безпідставність останньої, просять скаргу залишити без задоволення, а рішення судів без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
31. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" якого касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
32. Згідно зі статтею 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
33. Частиною першою статті 341 вказаного Кодексу обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.