ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 червня 2020 року
м. Київ
справа № 826/15785/17
адміністративне провадження № К/9901/57182/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Коваленко Н.В., Чиркіна С.М.
за участю секретаря судового засідання Зейфман І.М.
за участю:
представника позивача Пономарьова М.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу Державної служби геології та надр України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі головуючого судді Келеберди В.І. від 27.03.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Шурка О.І., суддів Василенка Я.М., Степанюка А.Г. від 21.06.2018
у справі № 826/15785/17
за позовом Приватного акціонерного товариства "Волинська гірничо-хімічна компанія"
до Державної служби геології та надр України, Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України
про визнання протиправними та скасування припису та наказу,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2017 року Приватне акціонерне товариство "Волинська гірничо-хімічна компанія" (далі також - позивач, ПрАТ "Волинська гірничо-хімічна компанія") звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (далі також - відповідач 1), Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України (далі також - відповідач 2), в якому просило визнати протиправними та скасувати припис відповідача 2 №107 від 04.12.2015 та наказ відповідача 1 №27 від 02.02.2016 "Щодо анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень" в частині, що стосується зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 5075 від 22.12.2009, власником якого є ПрАТ "Волинська гірничо-хімічна компанія".
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м.Києва від 27.03.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 21.06.2018, позов задоволено.
3. 23.07.2018 Державна служба геології та надр звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.03.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 21.06.2018 і ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
4. Ухвалою Верховного Суду від 20.09.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
5. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18.07.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Чиркіна С.М., Коваленко Н.М.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Наказом № 288 від 18.09.2015 Державною службою геології та надр України призначено планову перевірку Приватного акціонерного товариства "Волинська гірничо-хімічна компанія".
7. Листом відповідача 1 від 18.11.2015 № 15090/13/14-15 про призначення планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування позивач повідомлявся про проведення перевірки шляхом направлення такого за адресою: 04080, м. Київ, вул. Фрунзе 13-Е. Зазначений лист відповідно до наявного у справі зворотнього поштового повідомлення повернувся без вручення позивачу у зв`язку з неправильним зазначенням адреси.
8. Згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань станом на 18.11.2015 адресою місцезнаходження ПрАТ "Волинська гірничо-хімічна компанія" є: Запорізька область, Чернігівський район, с. Новополтавка, вул. Центральна, 195.
9. У спеціальному дозволі на користування надрами № 5075 від 22.12.2009 адресою місцезнаходження позивача зазначено: Волинська обл., Ратнівський район, смт. Ратне, вул. Нова, 41.
10. Доказів того, що позивач повідомлявся про призначення планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування за адресами: Запорізька область, Чернігівський район, с. Новополтавка, вул. Центральна, 195 або Волинська обл., Ратнівський район, смт. Ратне, вул. Нова, 41, відповідачами не надано.
11. Інших доказів того, що позивач повідомлявся про призначення планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування до матеріалів справи відповідачами не надано.
12. За результатами перевірки відповідачем 2 складено Акт № 107/5075-З обстеження ділянки надр від 04.12.2015, відповідно до якого встановлено, що суб`єкт господарювання ЗАТ "Волинська гірничо-хімічна компанія" всупереч пункту 6 статті 26 Кодексу України про надра без поважних причин протягом двох років з моменту надання спеціального дозволу на користування надрами № 5075 від 22.12.2009 не приступив до користування надрами з метою розробки Новополтавського родовища апатитових руд; у зв`язку з реорганізацією підприємства не переоформлений спеціальний дозвіл на користування надрами № 5075 від 22.12.2009 з ЗАТ "Волинська гірничо-хімічна компанія" на ПрАТ "Волинська гірничо-хімічна компанія".
13. Зазначені висновки Акта № 107/5075-З від 04.12.2015 ґрунтуються на листах Головного управління Держпраці у Запорізькій області та голови Чернігівської районної ради, відповідно до змісту яких відповідачем 2 зазначено, що на лист Південного міжрегіонального відділу до Головного управління Держпраці у Запорізькій області щодо звернення ЗАТ "Волинська гірничо-хімічна компанія" на погодження проектної документації на отримання гірничого відводу отримана відповідь, що зазначена компанія до Головного управління Держпраці у Запорізькій області не зверталася; на лист Південного міжрегіонального відділу до Голови Чернігівської районної ради щодо звернення ЗАТ "Волинська гірничо-хімічна компанія" щодо отримання гірничого відводу та погодження на отримання земельного відводу отримана відповідь, що зазначена компанія не зверталася до Чернігівської районної ради з будь-яких питань по розробці Новополтавського родовища апатитових руд.
14. Зазначені в Акті обстеження ділянки надр № 107/5073-3 від 04.12.2015 відомості ґрунтуються на листах Головного управління Держпраці у Запорізькій області №07/03-6/1055 від 07.12.2015 та Чернігівської районної ради Запорізької області № 01-10/477 від 10.12.2015. Тобто, зазначені в акті висновки ґрунтуються на відомостях, які зазначені в листах, що виготовлені на 3 та 6 відповідно днів пізніше, ніж складання вказаного акта.
15. На підставі Акта від 04.12.2015 відповідачем 2 видано припис № 107 від 04.12.2015 про надання у строк до 25.12.2015 до Південного міжрегіонального відділу матеріалів, які свідчать про стан усунення порушень.
16. Відповідачами не надано підтверджень направлення позивачу припису.
17. Наказом Держгеонадр України від 02.02.2016 № 27, зокрема, зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 5075 від 22.12.2009, виданого позивачу, та надано строк 30 календарних днів з моменту відправлення повідомлення для надання пояснень щодо причин припинення робіт, передбачених спецдозволом, більш як на два роки.
18. Доказів отримання позивачем копії зазначеного наказу до матеріалів справи не надано.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
19. В обґрунтування позовних вимоги позивач зазначив, що відповідач, призначаючи планову перевірку вимог законодавства у сфері надрокористування ЗАТ "Волинська гірничо-хімічна компанія", надіслав повідомлення про проведення перевірки №15090/13/14-15 не за місцезнаходженням позивача, зазначеним у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, внаслідок чого ПрАТ "Волинська гірничо-хімічна компанія" була позбавлена можливості направити своїх представників та надати відповідні документи та пояснення. Акт обстеження ділянки надр № 107/5073-З від 04.12.2015 містить недостовірні відомості, а саме: про відсутність звернення ЗАТ "Волинської ГХК" до Головного управління Держпраці у Запорізькій області та до Чернігівської районної ради щодо погодження проектної документації на отримання гірничого відводу та погодження отримання земельного відводу по розробці Новополтавського родовища апатитових руд. Щодо оскаржуваного наказу відповідача 1 № 27 від 02.02.2015 позивач стверджує, що оскільки вищевказаний припис відповідача 2 винесений не на підставі, не у спосіб, передбачений законодавством у сфері надрокористування, то й винесений у зв`язку з його дією оскаржуваний наказ від 02.02.2015 є протиправним та підлягає скасуванню у відповідній частині.
20. Представник відповідача 1 щодо задоволення позовних вимог заперечував, посилаючись на те, що відповідач при прийнятті оскаржуваних припису та наказу діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним на момент прийняття таких законодавством.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
21. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов у повному обсязі виходив з того, що відповідач 2, видаючи оскаржуваний припис № 107 від 04.12.2015, в основу якого покладено висновки Акта № 107/5073-3 від 04.12.2015, діяв не у спосіб, визначений чинним законодавством, необґрунтовано, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), недобросовісно, без урахування права позивача на участь у процесі прийняття рішення, внаслідок чого зазначений припис є протиправним та підлягає скасуванню. З урахуванням викладеного, наказ Державної служби геології та надр України № 27 від 02.02.2016, який виданий з урахуванням вищезазначених Акта № 107/5073-3 від 04.12.2015 та припису № 107 від 04.12.2015, щодо якого суд прийшов до висновку про його протиправність, також підлягає скасуванню в частині, що стосується позивача.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
22. У касаційній скарзі відповідач 1 не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що мораторій на проведення контролюючими органами перевірок станом на момент проведення перевірки закінчився; перевірка Державною службою геології та надр України з питань дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування не є перевіркою у сфері господарської діяльності, відтак у даному випадку не підлягають застосуванню приписи пункту 1 Указу Президента України від 23.07.1998 №817/98 "Про деякі заходи з регулювання підприємницької діяльності"; законність винесення наказу №27 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 22.12.2009 №5075 встановлена рішенням Київського апеляційного адміністративного суду від 08.08.2017 у справі №826/19006/16.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
23. У касаційній скарзі відповідач 1 не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що мораторій на проведення контролюючими органами перевірок станом на момент проведення перевірки закінчився; перевірка Державною службою геології та надр України з питань дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування не є перевіркою у сфері господарської діяльності, відтак у даному випадку не підлягають застосуванню приписи пункту 1 Указу Президента України від 23.07.1998 №817/98 "Про деякі заходи з регулювання підприємницької діяльності"; законність винесення наказу №27 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 22.12.2009 №5075 встановлена рішенням Київського апеляційного адміністративного суду від 08.08.2017 у справі №826/19006/16.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційних скарг та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм права при вирішенні даного спору та виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
25. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
26. Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
27. Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174, (далі також - Положення № 1174, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
28. Згідно з підпунктом 12 пунктом 4 Положення 1174 Держгеонадра України відповідно до покладених завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України.
29. Згідно із статтею 2 завданням Кодексу України про надра (тут і далі - в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян
30. Відповідно до статті 19 зазначеного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу. При укладенні угод про розподіл продукції надра надаються в користування на підставі угоди про розподіл продукції з оформленням спеціального дозволу на користування надрами та акта про надання гірничого відводу.