ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 червня 2020 року
м. Київ
справа № 240/7275/19
адміністративне провадження № К/9901/35076/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Міністерства оборони України про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Капинос О.В. від 13.06.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Охрімчук І.Г., Смілянця Е.С., Капустинського М.М. від 29.11.2019,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до Міністерства оборони України (далі - Міноборони, Міністерство, відповідач), у якому просив:
- визнати протиправними дії Міністерства щодо відмови у виплаті йому одноразової грошової допомоги (далі - спірна грошова допомога);
- зобов`язати Міністерство здійснити йому виплату одноразової грошової допомоги згідно Закону України від 20.12.1991 №2011-XII "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (далі - Закон №2011-XII) з урахуванням права позивача на отримання одноразової грошової допомоги як інваліду II групи, у розмірі 300-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб на 14.04.2017 та факту подання позивачем усіх документів, передбачених Порядком призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без встановлення інвалідності військовослужбовців, військовозобов`язаних та резервістів, які призвані на навчальні (або перевірочні) та спеціальні збори чи для проходження служби у військовому резерві, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2013 №975 (далі - Порядок №975).
2. Позовні вимоги ОСОБА_1 аргументував тим, що має право на отримання спірної грошової допомоги без обмеження дворічним терміном, визначеним у статті 16-3 Закону №2011-XII в редакції, чинній станом на день встановлення йому інвалідності ІІ групи, оскільки дія вказаної правової норми на спірні правовідносини не поширюється.
3. На підтримку такої позиції позивач посилався на те, що в силу приписів статті 58 Конституції України поширення положень статті 16-3 Закону №2011-XII у вищевказаній редакції на спірні правовідносини є неправомірним, оскільки фактично означитиме застосування зворотної дії закону в часі й це суперечить вимогам Основного Закону України.
4. Позивач також звертав увагу на те, що аналогічна правова позиція стосовно застосування норм права була неодноразово виловлена у постановах Верховного Суду, яка, відповідно до частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), повинна бути врахована судом при виборі і застосуванні норми права до спірних у цій справі правовідносин.
5. Спираючись на такі аргументи, позивач у суді першої інстанції наполягав на незаконності дій Міністерства щодо відмови у призначенні та виплаті йому спірної грошової допомоги.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 13.06.2019, позов задоволено частково, а саме:
- визнано протиправним та скасовано пункт 49 рішення Міністерства оборони України (03168, м. Київ, пр-кт Повітрофлоцький, 6, код ЄДРПОУ 00034022), оформленого протоколом комісії з розгляду питань, пов`язаних із призначенням і виплатою одноразової грошової допомоги та компенсаційних сум від 09.11.2018 №111 про відмову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1, РНОКПП НОМЕР_1 ) у призначенні одноразової грошової допомоги у зв`язку із встановленням йому інвалідності ІІ групи з 14.04.2017;
- зобов`язано Міністерство оборони України (03168, м. Київ, пр-кт Повітрофлоцький, 6, код ЄДРПОУ 00034022) повторно розглянути заяву ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1, РНОКПП НОМЕР_1 ) про призначення та виплату одноразової грошової допомоги, у зв`язку з встановлення інвалідності ІІ групи з 14.04.2017, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 25.12.2013 №975, та прийняти рішення з урахуванням висновків суду у вказаній справі.
- в іншій частині позовних вимог відмовлено.
7. Висновки суду першої інстанції ґрунтуються на тому, що, оскільки позивач є військовослужбовцем, який отримав поранення, пов`язане з виконанням обов`язків військової служби, то він має право на виплату одноразової грошової допомоги з моменту встановлення йому ІІ групи інвалідності, тобто з 14.04.2017 згідно статті 16 Закону №2011-XII та Порядку №975.
8. Суд першої інстанції звертав увагу й на те, що Конституційний Суд України у рішенні від 09.02.1999 у справі №1-рп/99 зазначив, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип, закріплений у ч.1ст. 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
9. На підставі викладеного, суд першої інстанції дійшов висновку, що в силу вимог 58 Основного Закону України, дія Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 06.12.2016 №1774-VІІІ, яка набрала чинності 01.01.2017 і внесла зміни до статті 16-3 Закону №2011-XII, на спірні правовідносини не розповсюджується.
10. Окрім цього, суд акцентував увагу на тому, що у даному випадку мова йде не про доплату допомоги, а її виплату вперше, оскільки відповідач доказів того, що така допомога виплачена позивачу після первинного встановлення інвалідності не надав.
11. Водночас, суд першої інстанції не знайшов підстав для задоволення у повному обсязі позовних вимог у частині зобов`язання Міністерства здійснити виплату одноразової грошової допомоги ОСОБА_1 , згідно Закону №2011-XII з урахуванням права позивача на отримання одноразової грошової допомоги як інваліду II групи, у розмірі 300-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб на 14.04.2017 та факту подання позивачем усіх документів, передбачених Порядком №975.
12. Щодо цієї частини позовних вимог суд зауважив, що адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними статтею 2 КАС України.
13. У зв`язку з наведеним, суд дійшов висновку, що позовні вимоги не можуть бути задоволені у спосіб, обраний позивачем, а підлягають частковому задоволенню шляхом зобов`язання Міністерства повторно розглянути заяву ОСОБА_2 про призначення та виплату одноразової грошової допомоги, у зв`язку з встановлення інвалідності ІІ групи з 14.04.2017, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 25.12.2013 №975, та прийняти рішення з урахуванням висновків суду у вказаній справі.
14. З таким судовим рішенням в частині відмови в задоволенні позовних вимог не погодився позивач, а в частині задоволення позову - відповідач, й кожен у відповідній частині оскаржили рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку.
15. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.11.2019 рішення суду першої інстанції скасовано та відмовлено у задоволенні позову.
16. Приймаючи таку постанову апеляційний суд виходив з того, що позивач набув право на виплату йому спірної грошової допомоги на умовах та в порядку, що діяли станом на момент первинного встановлення інвалідності ІІІ групи.
17. Разом з тим, апеляційний суд зазначив, що з дати встановлення (підтвердження) позивачу ІІІ групи інвалідності до встановлення йому ІІ групи інвалідності минуло більше 20 років. За цей час законодавство, що регулює питання виплати одноразової грошової допомоги військовослужбовцям у разі отримання інвалідності пов`язаної з проходження військової служби було змінено законодавцем.
18. На час встановлення позивачу 2 групи інвалідності діяли норми Порядку 975 та Закону №2011-ХІІ відповідно до яких було передбачено, що якщо протягом двох років військовослужбовцю, військовозобов`язаному та резервісту після первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності під час повторного огляду буде встановлено згідно з рішенням медико-соціальної експертної комісії вищу групу чи іншу причину інвалідності або більший відсоток втрати працездатності, що дає їм право на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі, виплата провадиться з урахуванням раніше виплаченої суми.
19. Таким чином, за висновками суду апеляційної інстанції, відповідачем правильно визначено, що у разі повторного встановлення (зміни) групи інвалідності, причин її виникнення або ступеня втрати працездатності понад дворічний строк після первинного встановлення інвалідності виплата одноразової грошової допомоги не здійснюється.
20. Суд також відзначив, що відповідні приписи містяться у абзаці другому частини четвертої статті 16-3 Закону №2011-ХІІ, доповненої Законом №1774-VIII від 06.12.2016 (набрав чинності 01.01.2017 року) й такі законодавчі положення діяли станом на день зміни групи інвалідності позивача.
21. За наведеного суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що безпосередньо у відповідному спеціальному Законі законодавцем встановлено обмеження дворічним терміном виплати одноразової грошової допомоги у зв`язку із змінами, що відбулися. Порядок №975, який також місить положення щодо застосування двох річного терміну, станом на час встановлення позивачу у 2017 році 2 групи інвалідності, діяв вже з 01.01.2014 (більше трьох років), оскільки прийнятий на виконання вимог Закону України від 04.07.2012 №5040-VI "Про внесення змін до деяких законів України з питань соціального захисту військовослужбовців", яким було внесено зміни до Закону №2011-ХІІ.
22. За наслідками апеляційного перегляду справи колегія суддів підсумувала, що, оскільки встановлення позивачу з 14.04.2017 другої групи інвалідності мало місце за межами дворічного терміну після встановлення третьої групи інвалідності, то відмова відповідача у призначенні одноразової грошової допомоги у зв`язку із встановленням другої групи інвалідності, оформлено протоколом №111 від 09.11.2018, є законною та обґрунтованою.
23. Такий висновок апеляційного суду випливає й з того, що в контексті спірних правовідносин та обставин цієї справи, колегія суддів констатувала, що документи, додані позивачем до заяви про призначення спірної грошової допомоги (зокрема, витяг з протоколу засідання Центральної військово-лікарської комісії по встановленню причинного зв`язку захворювань, поранень, контузій, травм, каліцтв у колишнього військовослужбовця, довідка до акта огляду МСЕК), вказують лише на характер і давність тілесних ушкоджень, тобто імовірність спричинення таких пораненням, яке могло мати місце у 1985 році.
24. Тому, апеляційний суд не знайшов підстав для скасування рішення Міністерства про відмову у виплаті позивачу спірної грошової допомоги, оскільки ОСОБА_1 не було подано належних документів, що вказують на причини та обставини поранення, травми, контузії та його захворювання.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
25. Не погоджуючись з вищенаведеними судовими рішеннями в частині відмови у позові позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, позовні вимоги задовольнити повністю.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
26. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 - прапорщик в запасі був звільнений з військової служби 30.05.19985.
27. 19.08.1985 при первинному огляді МСЕК позивачу вперше встановлено ІІІ групу інвалідності внаслідок поранення, одержаного при виконанні обов`язків військової служби.
28. В подальшому, при повторному огляді МСЕК, ОСОБА_1 з 09.12.1997 було підтверджено ІІІ групу інвалідності, внаслідок поранення, одержаного при виконанні обов`язків військової служби.
29. При цьому, одноразова грошова допомога, інші компенсаційні виплати відповідно до законодавства у зв`язку з встановленням ІІІ групи інвалідності, позивачу не призначалися і не виплачувалися.
30. Доказів того, що позивачу була призначена та виплачена одноразова грошова допомоги у зв`язку з отриманням ІІІ групи інвалідності, відповідачем не надано.
31. 12.05.2017 за результатами повторного огляду МСЕК позивачу встановлено ІІ групу інвалідності з 14.04.2017 довічно. Причиною встановлення інвалідності позивачу є поранення, отримане при виконанні обов`язків військової служби. Вказане підтверджується копією довідки Житомирського обласного МСЕК №2 від 12.05.2017.
32. Відповідно до Витягу з протоколу засідання Центральної військово-лікарської комісії по встановленню причинного зв`язку захворювань, поранень, контузій, травм, каліцтв № 1520 від 05.06.2018, встановлено, що поранення, захворювання, так, пов`язані з виконанням обов`язків військової служби при перебуванні в країнах, де велись бойові дії.
33. Поранення були отримані при виконанні обов`язків військової служби та при виконанні бойового завдання, про що свідчить Архівна довідка Центрального архіву Російської Федерації від 19.04.2018 №6/3/1-392.
34. З метою вирішення питання про виплату одноразової грошової допомоги у зв`язку з отриманням ІІ групи інвалідності, внаслідок захворювання, пов`язаного з виконанням обов`язків військової служби, позивач звернувся до Міністерства оборони України через Житомирський об`єднаний міський військовий комісаріат та надав копії необхідних документів, які були надіслані до Міністерства оборони України.
35. Як встановлено з витягу з протоколу засідання комісії МОУ від 09.11.2018 №111 з розгляду питань, пов`язаних із призначенням і виплатою одноразової грошової допомоги та компенсаційних сум (далі - комісія МОУ), затвердженим Міністром оборони України, позивачу відмовлено у призначенні одноразової грошової допомоги, оскільки згідно з абзацом другим пункту 4 статті 16-3 Закону №2011-ХІІ та пункту 8 Порядку №975, у разі зміни групи інвалідності, її причини або ступеня втрати працездатності понад дворічний термін після первинного встановлення інвалідності виплата одноразової грошової допомоги у зв`язку із змінами, що відбулися, не здійснюється. Позивачу групу інвалідності змінено понад дворічний термін.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
36. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на аргументи, аналогічні висловленим раніше у позовній заяві та апеляційній скарзі, наполягає на тому, що Міністерство не мало заснованих на законі правових підстав для відмови у виплаті йому спірної грошової допомоги, а тому вважає, що висновки судів попередніх інстанцій про відмову в позові не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального і дотриманні норм процесуального права.
37. Скаржник також вважає помилковою позицію суду першої інстанції про те, що повноваження відповідача, які він реалізував у спірних правовідносинах є дискреційними, оскільки як Закон №2011-ХІІ так і Порядок №975 не передбачають можливості діяти на власний розсуд при вирішенні питання стосовно призначення і виплати спірної грошової допомоги.
38. Міністерство проти таких доводів та вимог касаційної скарги заперечує, оскільки вважає їх безпідставними і необґрунтованими, а також наполягає на відповідності висновків судів попередніх інстанцій щодо відмови у позові нормам матеріального і процесуального права.
39. У зв`язку з наведеним відповідач просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувану постанову апеляційного суду залишити без змін.
40. В обґрунтуванні таких вимог Міноборони наводить мотиви про те, що позивачем не було поданого повного пакету документів, необхідних для призначення і виплати йому спірної грошової допомоги, зокрема, щодо причин та обставин отриманого ним поранення.
41. Також відповідач вкотре наголошує на відсутності у позивача такого права з огляду на положення статті 16-3 Закону №2011-ХІІ і пункту 8 Порядок №975 у зв`язку із зверненням позивача понад дворічний термін, передбачений наведеними нормами законодавства. При цьому зазначає, що повноваження Міноборони. Які цей орган реалізує під час розгляду і вирішення питання про призначення спірної грошової допомоги, є дискреційними й вважає, що суд не може втручатись у таку дискрецію.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
42. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
43. Частиною п`ятою статті 17 Конституції України передбачено, що держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей.
44. Стаття 46 Конституції України визначає, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
45. Згідно з положеннями статті 41 Закону України від 25.03.1992 №2232-XII "Про військовий обов`язок і військову службу" (далі - Закон №2232-XII) виплата одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без встановлення інвалідності військовослужбовців, військовозобов`язаних, які призвані на навчальні (або перевірочні) та спеціальні збори, та резервістів під час виконання ними обов`язків служби у військовому резерві здійснюється в порядку і на умовах, встановлених Законом України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей".
46. Частиною першою статті 16 Закону №2011-XII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що одноразова грошова допомога у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без встановлення інвалідності військовослужбовців, військовозобов`язаних та резервістів, які призвані на навчальні (або перевірочні) та спеціальні збори чи для проходження служби у військовому резерві (далі - одноразова грошова допомога), - гарантована державою виплата, що здійснюється особам, які згідно з цим Законом мають право на її отримання.
47. Механізм призначення і виплати одноразової грошової допомоги врегульований статтею 16-3 Закону №2011-ХІІ.
48. Вперше порядок призначення і виплати одноразової грошової допомоги запроваджений з 01.01.2014 шляхом доповнення Закону №2011-ХІІ статтею 16-3 (в редакції Закону України від 04.07.2012 №5040-VI "Про внесення змін до деяких законів України з питань соціального захисту військовослужбовців").
49. З метою реалізації норм статті 16-3 Закону №2011-ХІІ Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок №975.
50. Відповідно до пункту 3 Порядку №975 днем виникнення права на отримання одноразової грошової допомоги у разі встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності є дата, що зазначена у довідці медико-соціальної експертної комісії.
51. Згідно з пунктом 8 цього ж Порядку, якщо протягом двох років військовослужбовцю, військовозобов`язаному та резервісту після первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності під час повторного огляду буде встановлено згідно з рішенням медико-соціальної експертної комісії вищу групу чи іншу причину інвалідності або більший відсоток втрати працездатності, що дає їм право на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі, виплата провадиться з урахуванням раніше виплаченої суми.
52. Отже, обмеження дворічним строком, протягом якого зміна групи інвалідності, її причин або ступеня втрати працездатності вважається підставою для виплати особі одноразової грошової допомоги, введені лише починаючи з 01.01.2014.
53. В свою чергу, згідно з частиною четвертою статті 16-3 Закону №2011-ХІІ, яка набрала чинності з 01.01.2014, якщо протягом двох років військовослужбовцю, військовозобов`язаному або резервісту після первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності під час повторного огляду буде встановлено вищу групу інвалідності або більший відсоток втрати працездатності, що дає їм право на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі, виплата провадиться з урахуванням раніше виплаченої суми.
54. За таких умов норми частини четвертої статті 16-3 Закону №2011-ХІІ застосовуються до правовідносин, що виникли після набрання ним чинності, тобто після 01.01.2014.
55. Надалі, Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 06.12.2016 №1774-VIII (який набрав чинності з 01.01.2017) частину четверту статті 16-3 Закону №2011-XII доповнено абзацом другим, яким передбачено: "У разі зміни групи інвалідності, її причини або ступеня втрати працездатності понад дворічний термін після первинного встановлення інвалідності виплата одноразової грошової допомоги у зв`язку із змінами, що відбулися, не здійснюється".
56. Тому, в разі якщо інвалідність особі була вперше встановлена до 01.01.2014, а зміна групи інвалідності, її причин або ступеня втрати працездатності відбулись після січня 2014 року, то обмеження строком до таких правовідносин не застосовується.
57. Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах неодноразово була висловлена Верховним Судом у постановах від 20.03.2018 у справі №295/3091/17, від 22.08.2019 у справі №806/2180/18, від 30.10.2019 у справі №806/815/16, від 24.12.2019 у справі №826/11299/18, від 23.04.2020 у справі №0640/4044/18, від 27.04.2020 у справі №825/1536/18 тощо.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій