ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 червня 2020 року
м. Київ
справа № 520/3948/19
адміністративне провадження № К/9901/4165/20
Верховний Суд у складі колегії суддів третьої палати Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 520/3948/19
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області до Акціонерного товариства "Укргазвидобування" про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду
за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Укргазвидобування"
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2019 року, постановлене головуючим суддею Кухар М.Д.
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Жигилія С.П., суддів Перцової Т.С., Русанової В.Б.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обгрунтування
1. У квітні 2019 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (далі - позивач) звернулося до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Акціонерного товариства "Укргазвидобування" (далі - відповідач, АТ "Укргазвидобування"), в якому просило:
1.1. до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу житію та здоров`ю людей, експлуатацію будівель АТ "Укргазвидобування", за адресами: Харківська область, м. Красноград, вул. Українська, буд. 165 та Харківська область, Красноградський район, с. Наталине, вул. Промислова, буд. 54, зупинити повністю шляхом їх знеструмлення з опечатуванням пристроїв відключення джерел електропостачання, у зв`язку з чим зобов`язати керівництво АТ "Укргазвидобування" негайно припинити використання цих будівель з метою проведення будь якої діяльності, не пов`язаної з усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що за наслідками проведеної перевірки виявлено, що відповідачем порушено вимоги законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють реальну загрозу здоров`ю людей. Вказані обставини слугували підставою для звернення до суду з даним позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2020 року, позов Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській задоволено.
3.1. Зупинено повністю експлуатацію будівель АТ "Укргазвидобування", за адресами: Харківська область, м. Красноград, вул. Українська, буд. 165 та Харківська обдасть, Красноградський район, с. Наталине, вул. Промислова, буд. 54, шляхом їх знеструмлення з опечатуванням пристроїв відключення джерел електропостачання, у зв`язку з чим зобов`язано керівництво АТ "Укргазвидобування" негайно припинити використання цих будівель з метою проведення будь якої діяльності, не пов`язаної з усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанціх з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем не усунуто в повному обсязі порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
5. 13 лютого 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга АТ "Укргазвидобування", у якій скаржник з урахуванням уточненої касаційної скарги просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2020 року і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
6. У касаційній скарзі скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанції в оскаржуваних рішеннях застосували норми права без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 21 лютого 2020 року у справі № 815/6365/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 826/19328/16.
6.1. Скаржник вказує на те, що за результатими позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання АТ "Укргазвидобування" пожежної безпеки, який відбувся в період з 09 січня 2020 року по 11 січня 2020 року, Красноградським районним відділом ГУ ДСНС України у Харківській області було встановлено, що виявлені порушення були усунуті, за винятком ремонту внутрішнього та зовнішнього протипожежних водогонів. Щодо вказаного порушення, органом контролю був виданий припис № 1 від 11 січня 2020 року, яким строк усунення порушення (тобто ремонту вказаних водогонів) встановлено до 10 квітня 2020 року. Про вказані обставини, відповідач повідомив суд апеляційної інстанції, надав відповідні докази та просив їх врахувати під час прийняття рішення у справі щодо відсутності підстав для повного зупинення виробництва. Однак, вказані обставини судом апеляційної інстанції не з`ясовувалися та не досліджувалися.
6.2. Також зазначає, що позивачем застосовано більш жорсткі норми права, а саме частини 7 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V та статті 70 Кодексу цивільного захисту, замість застосування частини 7 статті 7 даного Закону та статті 69 даного Кодексу, шляхом надання підприємству припису про усунення виявлених порушень, що мало бути обґрунтованим та співрозмірним щодо виявлених порушень пожежної безпеки. Вказує на те, що судами попередніх інстанцій не надано оцінку тому, що перевірка стану пожежної безпеки закінчена 25 січня 2019 року, а звернення позивача до суду відбулося 19 квітня 2019 року, тобто майже через три місця.
7. 13 лютого 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколов В.М.
8. Ухвалою Верховного Суду від 07 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
9. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 23 червня 2020 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в попередньому судовому засіданні у відповідності до приписів пункту 3 частини першої статті 340 та статті 343 КАС України.
Позиція інших учасників справи
10. Від позивача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Установлені судами фактичні обставини справи
11. На підставі наказу № 83 від 26 грудня 2018 року "Про проведення позапланових перевірок об`єктів" Красноградським районним сектором Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області в період з 21 січня 2019 року по 25 січня 2019 року проведена позапланова перевірка виконання вимог приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки № 1 від 26 січня 2016 року та № 51 від 25 травня 2016 року на території та в будівлях АТ "Укргазвидобування" за адресами: Харківська обл., м. Красноград, вул. Українська, буд. 165 та Харківська обл., Красноградський р-н, с. Наталине, вул. Промислова, буд.54.
12. За результатами проведеної перевірки посадовими особами Красноградського районного сектору Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області складено акти № 1 від 25 січня 2019 року та № 15 від 25 січня 2019 року.
13. Під час перевірки території та будівель АТ "Укргазвидобування" встановлено наступні порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а саме:
13.1. відповідно до акту № 1 від 25 січня 2019 року: приміщення адміністративної будівлі та складу зберігання целюлози не обладнані автоматичною пожежною сигналізацією; будівлі підприємства не забезпечені необхідною кількістю води для цілей пожежегасіння - наявний пожежний резервуар несправний та не заповнений водою на 100%; територія об`єкта, а також будинки, споруди, приміщення не забезпечені відповідними знаками безпеки згідно ДСТУ ISO 6309:2007 "Протипожежний захист. Знаки безпеки. Форма та колір" (ISO 6309:1987. IDT) та ГОСТ 12.4.026-76 "ССБТ. Цвета сигнальные и знаки безопасности"; керівник підприємства не пройшов спеціального навчання з питань пожежної безпеки;
13.2. відповідно до акту № 15 від 25 січня 2019 року: мережа зовнішнього та внутрішнього протипожежних водогонів несправна, відсутні насоси; приміщення гаражу, складу № 9, коридору 2-го поверху адміністративної будівлі не обладнані справною автоматичною пожежною сигналізацією (змонтована сигналізація не введена в експлуатацію у встановленому законодавством порядку); в складських приміщеннях підлогового зберігання на підлозі не нанесені обмежувальні лінії місць розташування продукції; приміщення складів № 2 та 9а не забезпечені необхідною кількістю первинних засобів пожежогасіння; протипожежний розрив між складом та гаражем використовується для зберігання продукції під самовільно встановленим навісом; на шляхах евакуації на 1-му та 2-му поверхах адміністративної будівлі влаштовані перепади висот (пороги), що перешкоджають вільній евакуації людей; не проведена ідентифікація потенційно небезпечного об`єкту; не розроблені графіки проведення спеціалізованих об`єктових навчань і тренувань з питань цивільного захисту та не узгоджені з місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та територіальними органами ДСНС; не розроблена та не затверджена в органах ДСНС програма загальної підготовки працівників підприємства до дій у надзвичайних ситуацій.
14. Наявність встановлених в акті перевірки порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки, цивільного захисту стали підставою для звернення позивача з даним позовом до суду.
15. 22 липня 2019 року відповідач звернувся до Красноградського районного сектору Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області із заявою, в якій просив провести повторну позапланову перевірку об`єктів Красноградського цеху капітального ремонту свердловин "УГВ-Сервіс" АТ "Укргазвидобування", розташованого за адресою: 63343, Харківська обл., Красноградський р-н, с. Наталине, вул.. Промислова, буд.54 з метою контролю за усуненням порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, вказаних в адміністративному позові від 19 квітня 2019 року.
16. На підставі наказу №77 від 29 липня 2019 року Красноградським районним сектором Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області в період з 31 липня 2019 року по 01 серпня 2019 року проведена позапланова перевірка відповідача за вказаною адресою.
17. За результатами проведеної перевірки посадовими особами Красноградського районного сектору Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області складено акти № 101 від 01 серпня 2019 року, яким встановлено, що приміщення адміністративної будівлі та складу зберігання целюлози залишаються не обладнаними автоматичною пожежною сигналізацією; будівлі підприємства не забезпечені необхідною кількістю води для цілей пожежогасіння, наявний пожежний резервуар не відремонтований, не тримає воду та не заповнений на 100 %.
Джерела права
18. Згідно з частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Положеннями статті 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
20. Відповідно до абзацу 2 статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V, у редакції чинній нв час виникнення спірних правовідносин) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
21. Частиною 1 статті 3 Закону №877-V державний нагляд (контроль) серед іншого здійснюється за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності.
22. Частиною 1 статті 4 Закону №877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
23. Відповідно до частини 7 статті 7 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
24. Відповідно до статті 2 Закону України "Про пожежну безпеку" забезпечення пожежної безпеки підприємств, установ та організацій покладається на їх керівників і уповноважених ними осіб, якщо інше не передбачено відповідним договором.
25. Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту регулює Кодекс цивільного захисту України.
26. У відповідності до пунктів 2, 3 чатсини 1 статті 50 Кодексу цивільного захисту України джерелами небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру є будівлі та споруди з порушенням умов експлуатації та суб`єкти господарювання з критичним станом виробничих фондів та порушенням умов експлуатації.
27. За положеннями Кодексу цивільного захисту України саме загроза життю та/або здоров`ю людей, а не факт порушення законодавства з питань цивільної безпеки, техногенної безпеки, пожежної безпеки тощо, визнана законодавцем у якості підстави для постановлення судом рішення про застосування заходів державного реагування.
28. Відповідно до частини 3 статті 55 Кодексу цивільного захисту України забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.
29. Так, відповідно до частин 1 та 2 статті 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
30. Згідно пункту 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
31. Частиною 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
32. Пунктом 1 частини 1 статті 69 Кодексу цивільного захисту України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у межах своїх повноважень видають відповідно приписи, розпорядження чи постанови: з питань пожежної безпеки у разі: а) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; б) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; в) випуску і реалізації вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки.
33. Відповідно до статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.
Позиція Верховного Суду