ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
27 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/485/19
Провадження № 11-1256заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П.,
Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, треті особи: ОСОБА_2, Уповноважений Верховної Ради України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 листопада 2019 року (у складі колегії суддів Шевцової Н. В., Бевзенка В. М., Данилевич Н. А., Шишова О. О.,
Яковенка М. М.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. 03 вересня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як до суду першої інстанції звернулися ОСОБА_1 та ОСОБА_2 з позовною заявою, у якій просили:
? визнати неправомірноюбездіяльність Верховної Ради України (далі ? ВРУ), яка виразилась у невиконанні у встановлені законом строки вимог частини першої статті 12 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" (далі ? Регламент), щодо ненадсилання новообраним народним депутатам України офіційних текстів законодавчих актів та інших офіційних документів відповідно до переліку, встановленого зазначеною нормою;
? визнати незаконним і недопустимим вручення ВРУ текстів законодавчих актів та інших офіційних документів, зазначених у статті 12 Регламенту, новообраним народним депутатам України безпосередньо під час їх реєстрації перед початком роботи першої сесії ВРУ дев`ятого скликання;
? зобов`язати ВРУ виконати вимоги статті 12 Регламенту із забезпеченням достатнього строку новообраним народним депутатам України для опрацювання законодавчих актів та матеріалів, встановлених зазначеною статтею;
? визнати неправомірним та незаконним застосування ВРУ при здійсненні нею своїх повноважень, у тому числі при організації та складанні присяги новобраними народними депутатами України, тексту Конституції України як такого, що не відповідає офіційно оприлюдненому тексту у Відомостях ВРУ від 23 липня 1996 року № 30, без внесених пізніше до неї змін, а відповідає тексту, розміщеному на офіційному вебсайті ВРУ, а також що відповідає тексту примірників друкованих видань, вручених новообраним народним депутатам України під час їх реєстрації у ВРУ 29 серпня 2019 року, як такого, що сформований не встановленою особою з окремих фрагментів текстів, у тому числі визнаних Конституційним Судом України незаконним і неконституційним, а також як такого, що не був оприлюднений та доведений до відома населення у встановленому законодавством порядку і є нечинним відповідно до правових норм частини третьої статті 57, пункту 29 частини першої статті 106 Конституції України;
? зобов`язати ВРУ вилучити з її офіційного вебсайту текст, розміщений за посиланням "Конституція України", як такий, що сформований не встановленою особою з окремих фрагментів текстів, у тому числі визнаних Конституційним Судом України незаконним і неконституційним, а також як такий, що не був оприлюднений та доведений до відома населення у встановленому законодавством порядку і є нечинним відповідно до правових норм частини третьої статті 57, пункту 29 частини першої статті 106 Конституції України;
? постановити окрему ухвалу за фактами порушень законодавства, встановлених під час розгляду цієї справи державними органами та їх посадовими особами щодо практики ухвалення, внесення змін та однакового застосування офіційно оприлюдненої Конституції України, та направити копії окремої ухвали для вжиття відповідних заходів Президенту України, ВРУ, Конституційному Суду України, Верховному Суду України, Генеральному прокурору України, Державному бюро розслідувань.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що всупереч вимогам статті 12 Регламенту народним депутатам, обраним за результатами виборів народних депутатів України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі за результатами проведення позачергових виборів народних депутатів України 21 липня 2019 року, відповідачем не було надіслано офіційних текстів законодавчих актів та інших офіційних документів за переліком, зазначеним у цій статті.
Також позивачвважає, що текст Конституції України, який розміщений на вебсайті ВРУ та який був вручений новообраним депутатам України під час їх реєстрації у ВРУ
29 серпня 2019 року, не відповідає офіційно оприлюдненому тексту у Відомостях Верховної Ради України від 23 липня 1996 року № 30, не містить внесених до неї змін, оскільки наявна у тексті Конституції України інформація щодо змін, які були внесені до Основного Закону України, зокрема "Положення Конституції України, прийнятої на п`ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року, із змінами і доповненнями, внесеними законами України № 2222-IV від 08 грудня 2004 року, № 2952-VI від
01 лютого 2011 року, № 586-VII від 19 серпня 2013 року, визнано такими, що є чинними на території України Постановою Верховної Ради України № 750-VII від 22 лютого 2014 року", а також Закон України від 21 лютого 2014 року № 742- VII "Про відновлення дії окремих положень Конституції України" (далі ? Закон № 742- VII), не містить повного змісту законодавчих актів про які в них ідеться, в тому числі і повного тексту Конституції України. На думку позивача, використання такого тексту Конституції України є протиправним та вводить в оману позивача та новобраних народних депутатів України.
Позивач зазначає, що ВРУ дев`ятого скликання та її Підготовчою депутатською групою під час здійснення своїх повноважень грубо порушено принцип верховенства права. Така протиправна діяльність парламенту, за доводами позивача, порушує його особисті конституційні права, встановлені чинними засадами конституційного ладу в Україні щодо здійснення влади народом та правовими нормами розділу ІІ офіційної Конституції України. Як вважає позивач, такими діями порушено його право на здійснення влади через новообраних депутатів, які мали б бути приведені до присяги з безумовним дотриманням прав та обов`язків депутатів, визначених саме офіційною Конституцією України, безумовним дотриманням процедури їх приведення до присяги та забезпеченням умов для попереднього та своєчасного отримання ними повної інформації про політико-правові реалії в Україні, про реальний стан справ щодо різночитань існуючих текстів Конституції України.
3.Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 03 жовтня
2019 року на підставі доповнення до позовної заяви від 17 вересня 2019 року відкрив провадження у справі та змінив процесуальний статус ОСОБА_2, визначивши його третьою особою на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору.
4. 14 листопада 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в судовому засіданні відмовив у задоволенні клопотання позивача про викликів свідків, у якому він просив допитати народних депутатів, Голову та заступника Голови ВРУ, а також керівників депутатських фракцій за переліком, наведеним у клопотанні.
У тому ж судовому засіданні було частково задоволено клопотання ОСОБА_1 про долучення письмових доказів, які надійшли до канцелярії в електронній формі, та надано час для долучення додаткових доказів.
5. Під час судового засідання 21 листопада 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відмовив позивачу у задоволенні клопотань щодо витребування у ВРУ для огляду в судовому засіданні примірника Конституції України видавництва Товариства з обмеженою відповідальністю "Алерта" у редакції станом на 01 січня 2018 року, а також щодо зобов`язання ВРУ надати суду пояснення стосовно того, чому текст змін примірника Конституції України був сформований не замовником, а безпосередньо видавником. Крім того, позивач просив суд витребувати для огляду в судовому засіданні матеріали справи № 757/38355/16-к, які, за твердженням позивача, повинні були містити документи, пов`язані з опублікуванням тексту Конституції України від 28 червня 1996 року.
6. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від
21 листопада 2019 року провадження у справі за позовом ОСОБА_1 закрито.
7. Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу.
8. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 16 грудня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без руху та надано десятиденний строк для усунення її недоліків (надання документа про сплату судового збору або копії документа, який надає пільги щодо його сплати).
9. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 13 січня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 листопада 2019 року.
10. Ухвалою від 29 січня 2020 року Велика Палата Верховного Суду призначила розгляд справи в порядку письмового провадження.
11. 10 березня 2020 року до Великої Палати Верховного Суду від позивача надійшла заява про відвід суддів Великої Палати Верховного Суду Анцупової Т. О., Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчук В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М.,
Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б.,
Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г. від участі в розгляді справи № 9901/485/19.
12. Ухвалою від 12 березня 2020 року Велика Палата Верховного Суду відмовила в задоволенні заяви ОСОБА_1 про відвід суддів Великої Палати Верховного Суду.
13. 05 лютого 2020 року до Великої Палати Верховного Суду від представника ВРУ надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому відповідач просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 листопада 2019 року залишити без змін.
14. 11 лютого 2020 року до Великої Палати Верховного Суду від Щетиніна С. М. надійшла відповідь на відзив відповідача, у якій позивач зазначає, що представник ВРУ у відзиві на апеляційну скаргу не спростував жодної з підстав, якими скаржник обґрунтовує свою апеляційну скаргу, що, на його думку, свідчить про відсутність законних підстав для її відхилення судом.
Фактичні обставини справи, встановлені судом першої інстанції, та зміст спірних правовідносин
15. 03 серпня 2019 року Центральна виборча комісія (далі ? ЦВК) оприлюднила протокол про результати виборів народних депутатів України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі за результатами проведення позачергових виборів народних депутатів України 21 липня 2019 року.
16. На запит ОСОБА_1 перший заступник керівника Апарату ВРУ Бондар П. О. повідомив про те, що Апарат ВРУ не має можливості виконати приписи частини другої статті 12 Регламенту щодо надсилання новообраним народним депутатам офіційних текстів законодавчих актів та інших офіційних документів відповідно до переліку, визначеного цією нормою. Мотивував це тим, що від ЦВК до Апарату ВРУ надійшли відомості про народних депутатів України, обраних на позачергових виборах народних депутатів України 21 липня 2019 року, без інформації щодо їх місця проживання.
17. На підставі зазначеного в листі Апарату ВРУ від 13 серпня 2019 року, вважаючи протиправною бездіяльність ЦВК щодо ненадання інформації Апарату ВРУ, необхідної для виконання вимог частини першої статті 12 Регламенту, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися з адміністративним позовом до суду.
Рішенням Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2019 року, залишеним без змін постановою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 серпня 2019 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
18.Позивач важає, що протиправними діями ВРУ порушено його право на здійснення влади через новообраних депутатів, які мали бути приведені до присяги з безумовним дотриманням прав та обов`язків депутатів, визначених саме офіційною Конституцією України, безумовним дотриманням процедури їх приведення до присяги та забезпеченням умов для попереднього та своєчасного отримання ними повної інформації про політико-правові реалії в Україні, про реальний стан справ щодо різночитань існуючих текстів Конституції України, у зв`язку із чим звернувсяз цим позовом до адміністративного суду.
Оцінка суду першої інстанції
19. Закриваючи провадження у справі за позовом ОСОБА_1, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду як суд першої інстанції виходив з того, що безпосереднього порушення конкретних прав позивача або неналежного захисту його законних інтересів внаслідок здійснення відповідачем своїх владних управлінських функцій не здійснено. На думку суду, жодних рішень, дій чи бездіяльності щодо позивача ВРУ не приймалося, а наявність процедурних порушень, допущених Верховною Радою України, на які посилається позивач, не зачіпає його прав та законних інтересів.
20. Посилаючись на позицію Великої Палати Верховного Суду, суд першої інстанції зазначив, що дії або бездіяльність ВРУ не створюють безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/чи обов`язків, а тому звернення до суду з позовом є необґрунтованим та не підлягає розгляду не лише в порядку адміністративного судочинства, а взагалі не підлягає судовому розгляду.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі
вимог
21. В апеляційній скарзі на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 листопада 2019 року ОСОБА_1 зазначає, що 21 листопада 2019 року засідання в Касаційному адміністративному суді відбувалось з порушенням процесуального законодавства, оскільки колегія суддів суду першої інстанції не задовольнила його клопотання щодо надання йому достатнього часу для надання суду процесуальних документів та документальних доказів до них. Скаржник мотивував це тим, що з 22-ї години 20 листопада по 3-тю годину 21 листопада
2019 року електронна система "Електронний суд" належним чином не працювала, що унеможливило подання ним заяв, клопотань та доказів у справі. Крім того, зазначає, що за аналогічних обставин 14 листопада 2019 року надіслані ним електронні матеріали суд долучив до справи в тому обсязі, який можливо було відкрити (частина матеріалів була пошкоджена, про що працівниками суду було складено акт). Вважає, що зазначене свідчить про неоднакове та упереджене на користь відповідача застосування судом статей 44, 45, 47, 79, 80, 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі ? КАС України).
22. У апеляційній скарзі ОСОБА_1 зазначив, що суд першої інстанції порушив частину четверту статті 266 КАС України, оскільки відповідно до вимог цієї статті закриття провадження за наслідками розгляду категорії таких справ, які визначені цією нормою, не передбачено.
23. Позивач зазначає, що, закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції позбавив його доступу до суду, що, на його думку, залишає порушення відповідачем законодавства без відповідного судового реагування.
24. Скаржник звертає увагу на те, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо відсутності безпосереднього порушення конкретних прав позивача або неналежного захисту його законних інтересів внаслідок здійснення відповідачем своїх владних управлінських функцій. Уважає, що ВРУ порушено його виключне право визначати та змінювати конституційний лад у власній державі без будь-якого втручання у ці процеси держави, її посадових осіб.
25. ОСОБА_1 зазначає, що суд першої інстанції не надав оцінки його посиланню на статтю 57 Конституції України, якою порушено права позивача знати свої права та обов`язки через бездіяльність ВРУ щодо неопублікування офіційного тексту Конституції України з імплементованими змінами.
Позиція ВРУ щодо апеляційної скарги
26. У відзиві на апеляційну скаргу ВРУ зазначає, що вважає вимоги позивача необґрунтованими й такими, що не підлягають задоволенню з огляду на таке.
27. Відповідач зазначає, що вимоги скаржника, зокрема викладені у пунктах 5, 6 позову, свідчать про те, що позивач фактично просив адміністративний суд визнати, що Закон № 742-VIIта Постанова ВРУ № 750-VII були оприлюднені та набрали чинності з порушенням процедури, яка передбачена Конституцією України. Однак, на думку відповідача, вирішення цих питань належить до компетенції Конституційного Суду України, а не адміністративних судів.
28. ВРУ звертає увагу на те, що відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту, визначеного законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову. Також у позовній заяві ОСОБА_1 не зазначено конкретних фактів і доказів, які б свідчили про порушення його охоронюваних законом інтересів.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права та акти їх застосування
29. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
31. Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент ? ВРУ.
32. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
33. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
34. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі ? Конвенція)кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
35. Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.
36. У рішенні від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України" (параграф 33) Європейський суд з прав людини зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута.
37. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.