ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 червня 2020 року
м. Київ
справа № 501/2932/16-а
адміністративне провадження № К/9901/44960/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №501/2932/16-а
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд"
до Чорноморської міської ради Одеської області, Заступника міського голови Чорноморської міської ради
про визнання протиправними дій
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Крусяна А.В., суддів Вербицької Н.В., Джабурія О.В),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" звернулося до Іллічівського міського суду Одеської області з позовом до Чорноморської міської ради Одеської області, Заступника міського голови Чорноморської міської ради, в якому, з урахуванням заяви про залишення частини позовних вимог без розгляду, просило: - визнати незаконними дії заступника Чорноморського міського голови Биченка Сергія Яковича щодо внесення пропозиції про виключення з порядку денного п`ятнадцятої сесії Чорноморської міської ради Одеської області VII скликання 25.11.2016 року земельних питань "Про встановлення товариству з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" нормативної грошової оцінки земельної ділянки площею 0,3750 за адресою: Одеська область, м.Чорноморськ, вул.Пляжна, 6, 8, з коефіцієнтом функціонального використання 0,5 (землі, зайняті поточним будівництвом та відведені під майбутнє будівництво) строком на один рік (з 01.01.2017 року до 31.12.2017 року)" (п.3.15) та "Про встановлення товариству з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" нормативної грошової оцінки земельної ділянки площею 0,3240 га з коефіцієнтом функціонального використання 0,5 за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 11, 13, з коефіцієнтом функціонального використання 0,5 (землі, зайняті поточним будівництвом та відведені під майбутнє будівництво) строком на один рік (з 01.01.2017 року до 31.12.2017 року)" (п. 3.16).
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що на пленарному засіданні п`ятнадцятої сесії Чорноморської міської ради Одеської області VII скликання 25.11.2016 року перед початком слухання питання 22 "Про земельні правовідносини" Порядку денного, заступником міського голови Биченком С.Я. незаконно було виключено з порядку денного пункт 3.15 "Про встановлення товариству з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" нормативної грошової оцінки земельної ділянки площею 0,3750 за адресою: Одеська область, м.Чорноморськ, вул.Пляжна, 6, 8, з коефіцієнтом функціонального використання 0,5 (землі, зайняті поточним будівництвом та відведені під майбутнє будівництво) строком на один рік (з 01.01.2017 року до 31.12.2017 року)" та пункт 3.16 "Про встановлення товариству з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" нормативної грошової оцінки земельної ділянки площею 0,3240 га з коефіцієнтом функціонального використання 0,5 за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 11, 13, з коефіцієнтом функціонального використання 0,5 (землі, зайняті поточним будівництвом та відведені під майбутнє будівництво) строком на один рік (з 01.01.2017 року до 31.12.2017 року)".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Іллічівського міського суду Одеської області від 23 червня 2017 року позов задоволено. Визнано незаконними дії заступника міського голови Чорноморської міської ради Биченка Сергія Яковича щодо внесення пропозиції про виключення з порядку денного п`ятнадцятої сесії Чорноморської міської ради Одеської області VII скликання 25.11.2016 року земельних питань "Про встановлення товариству з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" нормативної грошової оцінки земельної ділянки площею 0,3750 га за адресою: Одеська область, м.Чорноморськ, вул.Пляжна, 6, 8, з коефіцієнтом функціонального використання 0,5 (землі, зайняті поточним будівництвом та відведені під майбутнє будівництво) строком на один рік (з 01.01.2017 року до 31.12.2017 року)" (п.3.15) та "Про встановлення товариству з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" нормативної грошової оцінки земельної ділянки площею 0,3240 га за адресою: Одеська область, м.Чорноморськ, вул.Пляжна, 11, 13, з коефіцієнтом функціонального використання 0,5 (землі, зайняті поточним будівництвом та відведені під майбутнє будівництво) строком на один рік (з 01.01.2017 року до 31.12.2017 року)" (п.3.16).
4. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року постанову Іллічівського міського суду Одеської області від 23 червня 2017 року скасовано. Прийнято у справі нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позову товариства з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" до Чорноморської міської ради Одеської області, заступника міського голови Чорноморської міської ради про визнання протиправними дій.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, виходив з того, що заступник міського голови Биченко С.Я. не являвся суб`єктом подання рішень щодо ТОВ "Ін-Ком-Буд", а отже, самостійно виключивши дані питання з порядку денного, діяв поза межами своїх повноважень та на порушення норм Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту.
6. В свою чергу, скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що Заступник міського голови запропонував виключити з порядку денного сесії міської ради питання про встановлення позивачу нормативної грошової оцінки земельної ділянки з підстав того, що наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.11.2016р. №489 "Про затвердження Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів" було затверджено Порядок нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, та виключена можливість з 01.01.2017 застосовувати коефіцієнт функціонального використання 0,5 по всій території України. Отже, дії заступника міського голови щодо внесення пропозиції виключення з порядку денного сесії міської ради земельних питань про встановлення ТОВ "Ін-Ком-Буд" нормативної грошової оцінки земельної ділянки з коефіцієнтом функціонального використання 0,5 відповідають Регламенту Чорноморської міської ради Одеської області та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. У листопаді 2017 року позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову Іллічівського міського суду Одеської області від 23 червня 2017 року.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що суд апеляційної інстанції, визнаючи законність дій відповідача, обґрунтовував своє рішення тим, що заступником міського голови Биченком С.Я. земельні питання щодо ТОВ "Ін-Ком-Буд" були виключені з порядку денного саме з підстав прийняття Мінагрополітики наказу №489 "Про затвердження Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів", згідно з яким з 01.01.2017 виключена можливість застосовувати коефіцієнт функціонального використання 0,5. Разом з тим, наявність підстав для таких дій не мають вирішального значення в даному випадку, оскільки предметом спору в даній справі є відсутність повноважень у посадової особи на здійснення таких дій, а не їх обґрунтованість або безпідставність.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 28 листопада 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд".
10. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів". З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
11. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
12. На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
13. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.03.2018, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гриців М.І., судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.
14. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20.06.2019 №782/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20.06.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.
15. Ухвалою Верховного Суду від 23 червня 2020 року справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження з 24 червня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Як встановлено судами попередніх інстанцій, між позивачем та Чорноморською міською радою укладено довгостроковий договір оренди землі №44 від 07 травня 2015 року, за яким позивачу надається в оренду земельна ділянка площею 0,375га несільськогосподарського призначення із земель житлової та громадської забудови (кадастровий номер 5110800000:02:026:0085) за адресою: м.Чорноморськ (колишній Іллічівськ), вул. Пляжна, 6, 8, з цільовим призначенням під існуюче кафе-бар та для реконструкції будівлі торговельного павільйону під кафе з об`єктами благоустрою та довгостроковий договір оренди землі №97 від 22 липня 2015 року, за яким позивачу в оренду надається земельна ділянка площею 0,324га несільськогосподарського призначення із земель рекреаційного призначення (кадастровий номер 5110800000:02:026:0087) за адресою: Одеська область, м.Чорноморськ (колишній Іллічівськ), вул.Пляжна, 11, 13, з цільовим призначенням для розташування рекреаційного комплексу (а.с.9-28).
17. Зареєструвавши декларацію про початок виконання будівельних робіт №ОД083140240058 від 22.01.2014 в інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області, ТОВ "Ін-Ком-Буд" розпочало на орендованій землі роботи з будівництва готельно-ресторанного комплексу.
18. Зареєструвавши декларацію про початок виконання будівельних робіт №ОД083160550749 від 25.02.2016 року в інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області, ТОВ "Ін-Ком-Буд" розпочало на орендованій землі роботи з будівництва рекреаційного комплексу.
19. 15 вересня 2016 року позивач звернувся до Чорноморської міської ради Одеської області з клопотаннями про встановлення нормативно-грошової оцінки земельної ділянки площею 0,3750га за адресою: Одеська область, м.Чорноморськ, вул. Пляжна, 6, 8 з коефіцієнтом функціонального використання 0,5 (землі зайняті поточним будівництвом та відведені під майбутнє будівництво); про встановлення нормативної грошової оцінки земельної ділянки площею 0,3240га за адресою: Одеська область, м.Чорноморськ, вул. Пляжна, 11, 13 з коефіцієнтом функціонального використання 0,5 (землі зайняті поточним будівництвом та відведені під майбутнє будівництво).
20. Вищезазначені клопотання були позитивно розглянуті на засіданні постійної комісії з питань будівництва, регулювання земельних відносин, охорони навколишнього середовища та благоустрою Чорноморської міської ради від 12.10.2016, що підтверджується наявним в матеріалах справи протоколом засідання комісії (а.с.41-56).
21. Зокрема, комісією було вирішено рекомендувати Чорноморській міській раді Одеської області встановити товариству з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" нормативну грошову оцінку земельної ділянки площею 0,3750га за адресою: Одеська область, м.Чорноморськ, вул. Пляжна, 6, 8, та земельної ділянки площею 0,3240га за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 11 , 13 з коефіцієнтом функціонального використання 0,5 (землі зайняті поточним будівництвом та відведені під майбутнє будівництво) строком на один рік (з 01.01.2017 до 31.12.2017).
22. Розпорядженням міського голови від 14.11.2016 №421 було скликано п`ятнадцяту сесію Чорноморської міської ради Одеської області VII скликання на 25.11.2016 з порядком денним, який включав в себе пункт 22 "Про земельні правовідносини", до якого входило питання щодо встановлення нормативної грошової оцінки земельної ділянки площею 0,3750га за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 6, 8 та земельної ділянки площею 0,3240га за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 11, 13 з коефіцієнтом функціонального використання 0,5 (землі зайняті поточним будівництвом та відведені під майбутнє будівництво).
23. 25.11.2016 під час п`ятнадцятої сесії Чорноморської міської ради VII скликання пункт 22 "Про земельні відносини" було включено до порядку денного голосуванням за порядок денний за основу: "за" - 35, "проти" - 0, "утримались" - 0, не голосували - 1.
24. В подальшому, при розгляді пункту 22 "Про земельні відносини" сесією Чорноморської міської ради Одеської області, заступник Чорноморського міського голови за дорученням міського голови доповів питання про земельні відносини, в тому числі запропонував пункти 3.15 про встановлення ТОВ "Ін-Ком-Буд" нормативної грошової оцінки земельної ділянки площею 0,3750га за адресою: Одеська область, м.Чорноморськ, вул. Пляжна, 6, 8 з коефіцієнтом функціонального використання 0,5 (землі зайняті поточним будівництвом та відведені під майбутнє будівництво) строком на один рік та пункту 3.16 про встановлення ТОВ "Ін-Ком-Буд" нормативної грошової оцінки земельної ділянки площею 0,3240га за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 11, 13 з коефіцієнтом функціонального використання 0,5 (землі зайняті поточним будівництвом та відведені під майбутнє будівництво) строком на один рік - зняти з розгляду (а.с.155-156).
25. За результатами голосування за прийняття рішень за основу та прийняття рішень в цілому з урахуванням запропонованих пропозицій: "за" - 34, "проти" - 0, "утрималось" - 0, не голосувало - 2.
26. Не погоджуючись з такими діями заступник Чорноморського міського голови позивач звернувся до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Відповідно до статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
29. За змістом статті 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.