ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 червня 2020 року
м. Київ
справа №804/5786/16
адміністративне провадження №К/9901/43609/18
Верховний Суд у складі колегії суддів другої палати Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Берназюка Я.О.,
суддів: Коваленко Н.В., Чиркіна С.М.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області, третя особа - ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Військової прокуратури Дніпропетровського гарнізону Південного регіону України на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Олійника В. М. від 8 листопада 2016 року та на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Іванова С.М., Панченко О.М., Чередниченка В.Є. від 9 лютого 2017 року.
І. Суть спору
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області (далі - Департамент ДАБІ у Дніпропетровській області, відповідач), третя особа - ОСОБА_2 (далі - третя особа), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення про скасування декларації про готовність об`єкта до експлуатації № 148-ск від 22 липня 2016 року.
В обґрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що 22 липня 2016 року відповідачем було прийняте протиправне рішення про скасування реєстрації декларацій про готовність об`єктів до експлуатації, які зареєстровані за № № ДП 142133521200 від 18 грудня 2013 року; ДП 142133030040 від 30 жовтня 2013 року; ДП 142132821087 від 9 жовтня 2013 року; ДП 142133050077 від 1 листопада 2013 року. За твердженнями позивача, зі змісту спірного рішення не зрозуміло, які саме зазначені у декларації дані на думку інспекції є недостовірними. Також у рішенні не наведено підстав, за якими було встановлено, що побудовані об`єкти слід вважати самочинним будівництвом. Також ОСОБА_1 посилається на те, що дія статті 39-1, якою доповнено Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності", та пункту 22 Постанови Кабінету Міністрів України № 462 від 13 квітня 2011 року не можуть поширюватись на правовідносини, що існували або виникли до набрання ними чинності. Принцип неприпустимості зворотної дії в часі нормативно-правових актів є загальним принципом права. У зв`язку із цим, позивач вважає, що недоцільно перевіряти факт порушення декларантом законодавства у сфері містобудування, адже на час виникнення спірних правовідносин таких наслідків як скасування декларації про початок виконання будівельних робіт за подачу недостовірних даних у декларації, не існувало.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 8 листопада 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що згідно із судовими рішеннями, які набрали законної сили, належним землекористувачем залишилось Міністерство оборони України, а дії позивача на спірній земельній ділянці від самого початку були протиправними, оскільки вчинялись на підставі судового рішення, яке не набрало законної сили.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 8 листопада 2016 року скасовано та прийнято нову про задоволення адміністративного позову.
Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що фактично скасовані відповідачем реєстрації декларацій про готовність об`єкта до експлуатації на момент прийняття відповідного рішення вже вичерпали свою дію з огляду на оформлення права власності на об`єкти нерухомості, у зв`язку з чим перевірка даних, внесених до таких декларацій на предмет їх недостовірності, з огляду на встановлені обставини є протиправною.
Також суд апеляційної інстанції дійшов до висновку, що скасування реєстрацій вказаних декларацій вже не породжує жодних наслідків для відповідача, оскільки захист порушеного права у разі набуття третьою особою ОСОБА_2 права власності на об`єкти нерухомості має вирішуватися за нормами цивільного законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановами Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 8 листопада 2016 року та Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2017 року, посилаючись на порушення судами норм процесуального права та неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, Військова прокуратура звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій, розглянувши справу та не залучивши до її розгляду Міністерство оборони України, на землях якого проведено спірне будівництво, фактично вирішили питання про права та обов`язки особи, не залученої до розгляду справи, що є підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Крім того, скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано положення статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки у цій статті чітко зазначено, що ДАБІ України зобов`язано скасувати реєстрацію декларації про готовність об`єкта будівництва до експлуатації, якщо зазначені у ній недостовірні відомості дають підстави вважати об`єкт самочинним будівництво, зокрема, якщо він будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети.
Від ОСОБА_1 надійшли заперечення на касаційну скаргу Військової прокуратури, в яких зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим, оскільки суд дійшов до правильного висновку про те, що декларація про готовність об`єкта будівництва до експлуатації вичерпує свою дію реєстрацією права власності на збудований об`єкт; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу до суду подано 20 березня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 7 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 804/5786/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 22 червня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 804/5786/16 за касаційною скаргою Військової прокуратури суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що відповідно до державного акта на право безстрокового користування земельною ділянкою, виданого у 1988 році, земельна ділянка площею 20 447,0 га, в межі якої входить у тому числі і спірна земельна ділянка площею 4,2 га, що розташована по АДРЕСА_1, передана Дніпропетровській Квартирно-експлуатаційній частині (правонаступник - Квартирно-експлуатаційний відділ м. Дніпропетровська). У зв`язку з цим, з 1988 року зазначена земельна ділянка знаходиться у постійному користуванні Міністерства оборони України.
У червні 2007 року позивач звернувся до голови Новомосковської районної державної адміністрації Дніпропетровської області про виділення земельної ділянки площею 42 000 кв. км в оренду на 49 років під належним йому на підставі договору купівлі-продажу від 21 травня 2007 року нерухомим майном, з наступним викупом для рекреаційних цілей.
Рішенням земельної комісії від 6 липня 2007 року, зафіксованим у протоколі № 6/2, ОСОБА_1 було відмовлено у відведенні земельної ділянки, у зв`язку із тим, що земельна ділянка входить до складу воєнлісгоспу.
29 листопада 2007 року Черкаська селищна рада прийняла рішення № 6, яким зобов`язала виконком Черкаської селищної ради підготувати клопотання командувачу Південного оперативного командування на відчуження земельної ділянки на території Черкаської селищної ради за межами населеного пункту загальною площею 4,2 га (територія колишнього літнього табору "Юноармієць") у відповідь на звернення ОСОБА_1 щодо прийняття Черкаською селищною радою земельної ділянки, загальною площею 42 000 кв. км, із земель Міністерства оборони України.
Тимчасово виконуючий обов`язки директора Державного департаменту надлишкового майна та земель на звернення Черкаської селищної ради повідомив, що у зв`язку з дорученням Кабінету Міністрів України № 48889/3/1-07 Міністерству оборони України запропоновано зупинити операції з реалізації та передачі земель оборони (у тому числі під об`єктами нерухомості), а розгляд питання передачі зазначеної у зверненні земельної ділянки загальною площею 4,2 га буде здійснено після скасування вказаного доручення.
Однак, у лютому 2008 року ОСОБА_1 звернувся до Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області з адміністративним позовом до Новомосковської районної державної адміністрації Дніпропетровської області та Відділу земельних ресурсів Новомосковської районної державної адміністрації Дніпропетровської області, з позовними вимогами про зобов`язання Відділу земельних ресурсів Новомосковської районної державної адміністрації Дніпропетровської області вилучити земельну ділянку площею 4,2 га зі складу земель оборони і перевести її в землі запасу для рекреаційних цілей, а також про зобов`язання Новомосковської районної державної адміністрації Дніпропетровської області укласти з ним договір оренди зазначеної земельної ділянки.
Постановою Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 13 березня 2008 року, справа № 2а-448/08, позов ОСОБА_1 було задоволено та зобов`язано Відділ земельних ресурсів Новомосковської районної державної адміністрації Дніпропетровської області вилучити земельну ділянку площею 4,2 га, яка розташована по АДРЕСА_1 Дніпропетровської області зі складу земель Міністерства оборони України і перевести в землі запасу для рекреаційних цілей; зобов`язано Відділ земельних ресурсів Новомосковської районної державної адміністрації Дніпропетровської області внести відповідні зміни до обліку земель; зобов`язано Новомосковську районну державну адміністрацію Дніпропетровської області укласти з ОСОБА_1 договір оренди земельної ділянки площею 4,2 га, яка розташована по АДРЕСА_1 .
На підставі вказаного рішення у квітні 2008 року головою Новомосковської райдержадміністрації було видано розпорядження про вилучення земельної ділянки площею 4,2 га зі складу земель Міністерства оборони України і про переведення її в землі рекреаційного призначення на території Черкаської селищної ради.
15 липня 2008 року відповідно до технічної документації, виготовленої на підставі рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 13 березня 2008 року, справа № 2а-448/08, а також згідно з розпорядженням голови Новомосковської райдержадміністрації Дніпропетровської області № 1080-р-08 від 2 липня 2008 року, Новомосковською районною державною адміністрацією Дніпропетровської області з ОСОБА_1 було укладено договір оренди земельної ділянки площею 4,2 га під будівлями та спорудами. На виконання вказаного договору оренди актом прийому-передачі від 15 липня 2008 року вказана земельна ділянка була передана зазначеному орендарю.
Рішенням виконкому Черкаської селищної ради Новомосковського району Дніпропетровської області № 39 від 5 червня 2009 року, яке було прийнято у відповідь на заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на реконструкцію об`єкту, що знаходиться на земельній ділянці площею 4,2 га за адресою: АДРЕСА_1, з урахуванням договору оренди земельної ділянки від 15 липня 2008 року, укладеного ОСОБА_1 з Новомосковською районною державною адміністрацією Дніпропетровської області, було рекомендовано заявнику звернутись до Новомосковської районної державної адміністрації Дніпропетровської області для отримання дозволу на реконструкцію зазначеного об`єкта, та не заперечувалось проти реконструкції об`єкта, який знаходиться на вказаній земельній ділянці.
Розпорядженням голови Новомосковської районної адміністрації Дніпропетровської області від 16 червня 2009 року № 846-р-09 ОСОБА_1 та ОСОБА_2 було дозволене виконання проектних робіт з реконструкції бази відпочинку за вказаною адресою.
Розпорядженням голови Новомосковської районної адміністрації Дніпропетровської області від 21 серпня 2009 року № 1075-р-09 надано завдання на виконання проектних робіт по реконструкції заміської бази відпочинку в смт. Черкаське Новомосковського району Дніпропетровської області.
31 березня 2010 року філією Державного підприємства "Спеціалізована державна експертна організація - Центральна служба української державної будівельної експертизи" у Дніпропетровській області (ДП "Дніпропетровськдержбудекспертиза") було затверджено позитивний висновок комплексної державної експертизи № 04-224-10(1178) по робочому проекту реконструкції заміської бази відпочинку. У зв`язку із цим, Державною архітектурно-будівельною інспекцією у Дніпропетровській області Якимчуку Ю.Й. та Федько Т.М. надано дозвіл № 196/2010-04 на виконання будівельних робіт з реконструкції бази відпочинку за адресою: АДРЕСА_1 . В матеріалах справи також містяться копії загального журналу по реконструкції заміської бази відпочинку (І черга будівництва) та журналу авторського нагляду за будівництвом, дата початку робіт з 8 червня 2010 року, дата закінчення - 20 жовтня 2011 року.
В той же час, постанова Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 13 березня 2008 року у справі № 448/08 була оскаржена в апеляційному порядку Новомосковським міжрайонним прокурором Дніпропетровської області та постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 1 листопада 2011 року, справа № 2а-448/08/0427, його скаргу було задоволено, а вищевказану постанову - скасовано.
Вказаною постановою апеляційного суду було відмовлено у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про зобов`язання Відділу земельних ресурсів Новомосковської райдержадміністрації вилучити земельну ділянку площею 4,2 га зі складу земель Міністерства оборони України і перевести її в землі запасу для рекреаційних цілей, внести відповідні зміни до обліку земель, а також про зобов`язання Новомосковської райдержадміністрації укласти договір оренди земельної ділянки площею 4,2 га. Суд мотивував своє рішення тим, що спірна земельна ділянка знаходиться у постійному користуванні Міністерства оборони України, а Відділ земельних ресурсів Новомосковської районної державної адміністрації Дніпропетровської області не віднесено до органів, до компетенції яких входить право на вилучення земельних ділянок. При цьому рішення про відмову від землекористування спірною земельною ділянкою Міністерство оборони України не приймало. Крім того, позовні вимоги про зобов`язання Новомосковської районної державної адміністрації Дніпропетровської області укласти договір оренди з позивачем визнані передчасними, адже рішення компетентним органом про вилучення земельної ділянки не приймалось, проект відведення земельної ділянки не виготовлявся, не узгоджувався та не затверджувався у встановленому Законом порядку, а також рішення про передачу земельної ділянки в оренду не приймалось. Вказане рішення суду набрало законної сили станом на 1 березня 2011 року.
Крім того, рішенням апеляційного суду Дніпропетровської області від 5 лютого 2013 року, провадження № 22-ц/774/1626/13, категорія 19/23 (набрало законної сили станом на 29 листопада 2013 року), договір оренди земельної ділянки площею 4,2 га, укладений 15 липня 2008 року між Новомосковською районною державною адміністрацією Дніпропетровської області та ОСОБА_1 - визнано недійсним, а також зобов`язано ОСОБА_1 та ОСОБА_2 повернути земельну ділянку площею 4,2 га належному землекористувачеві - Квартирно-експлуатаційному відділу м. Дніпропетровська. Суд мотивував своє рішення тим, що укладення спірного договору оренди стало можливим з огляду на постанову Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 13 березня 2008 року по справі № 2а-448/08, яка згодом була скасована постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 1 березня 2011 року. Також судом враховано, що відповідно до Державного акта на право користування землею від 1988 року, спірна земельна ділянка, яка за своїм цільовим призначенням віднесена до земель оборони, належить на праві постійного користування Квартирно-експлуатаційному відділу м. Дніпропетровська, згоди якого на її вилучення відповідно до положень статті 149 Земельного кодексу України не було, як і не було згоди на це Міністерства оборони України.
На зазначеній земельній ділянці, що орендувалась за вищевказаним договором оренди, проводились будівельні роботи, в результаті чого були побудовані котеджі № № 2, 4, 6, 8, та Державною архітектурно-будівельною інспекцією у Дніпропетровській області зареєстровані декларації про готовність цих об`єктів до експлуатації, а саме:
- побудованого котеджу № 4, розташованого АДРЕСА_1, дата початку будівництва - 8 червня 2010 року, дата закінчення будівництва - 20 квітня 2011 року, дата введення в експлуатацію - жовтень 2013 року. Декларація зареєстрована Державною архітектурно-будівельною інспекцією у Дніпропетровській області - 30 жовтня 2013 року;
- побудованого котеджу № 2, розташованого за адресою: АДРЕСА_1, дата початку будівництва - 8 червня 2010 року, дата закінчення будівництва - 20 квітня 2011 року, дата введення в експлуатацію - грудень 2013 року. Декларація зареєстрована Державною архітектурно-будівельною інспекцією у Дніпропетровській області - 18 грудня 2013 року;
- побудованого котеджу № 8, розташованого за адресою: АДРЕСА_1, дата початку будівництва - 8 червня 2010 року, дата закінчення будівництва - 20 квітня 2011 року, дата введення в експлуатацію - жовтень 2013 року. Декларація зареєстрована Державною архітектурно-будівельною інспекцією у Дніпропетровській області - 1 листопада 2013 року;
- побудованого котеджу № 6, розташованого за адресою: АДРЕСА_1, дата початку будівництва - 8 червня 2010 року, дата закінчення будівництва - 20 квітня 2011 року, дата введення в експлуатацію - жовтень 2013 року. Декларація зареєстрована Державною архітектурно-будівельною інспекцією у Дніпропетровській області - 9 жовтня 2013 року.
Зі змісту наданої до суду першої інстанції копії свідоцтва про право приватної власності на нерухоме майно від 8 вересня 2014 року, індексний номер: 26508904, на об`єкт нерухомого майна - котедж № 2, адреса об`єкта: АДРЕСА_3, загальна площа - 73, 9 кв. м, житлова площа - 24, 2 кв. м, яке зареєстроване за ОСОБА_2, судами встановлено, що ОСОБА_2 оформила право власності на усі побудовані котеджі за №№ 2, 4, 6, 8.
Так, декларації про готовність вищевказаних об`єктів до експлуатації були зареєстровані Державною архітектурно-будівельною інспекцією у Дніпропетровській області 9 жовтня 2013 року, 30 жовтня 2013 року, 1 листопада 2013 року, 18 грудня 2013 року за № № ДП 142132821087, ДП 142133030040, ДП 142133050077, ДП 142133521200 відповідно.
Втім, згодом з листа від військової прокуратури Дніпропетровського гарнізону Південного регіону України від 13 липня 2016 року відповідачу стали відомі обставини, які свідчать про недостовірність даних, зазначених ОСОБА_1 в поданих деклараціях про готовність об`єктів до експлуатації, у зв`язку з чим Державною архітектурно-будівельною інспекцією у Дніпропетровській області було прийняте рішення про скасування вищевказаних декларацій від 22 липня 2016 року № 148-ск на підставі статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".