ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 червня 2020 року
м. Київ
справа № 826/679/16
адміністративне провадження № К/9901/42999/18
Верховний Суд у складі колегії суддів другої палати Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Берназюка Я.О.,
суддів: Коваленко Н.В., Чиркіна С.М.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Б.В" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Б.В", провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Державна архітектурно-будівельна інспекція України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів: Огурцова О.П., Арсірія Р.О., Кузьменка В.А. від 04 листопада 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Епель О.В., Карпушової О.В., Кобаля М.І. від 22 лютого 2017 року у справі № 826/679/16.
І. Суть спору
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2016 року товариство з обмеженою відповідальністю "Б.В." (далі - ТОВ "Б.В.", позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач), в якому просить визнати протиправними дії та скасувати рішення відповідача від 11 січня 2016 року № 6/16/10/26-8/1101/02/4.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що відповідач за результатами перевірки позивача, виключно на підставі листа ДП "Укрдержбудекспертиза" від 23 грудня 2015 року № 1905, який не є належним доказом, дійшов хибного висновку, що об`єкт будівництва "Будівництво торговельного центру "Петрівка", м. Київ, вул. Вербова, 21-23" відноситься до IV категорії складності.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 4 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2017 року, адміністративний позов задоволено частково, а саме: визнано протиправною і скасовано постанову від 11 січня 2016 року № 6/16/10/90-8/1101/02/4 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в листі ДП "Укрдержекспертиза" від 23 грудня 2015 року № 1905 висловлені лише припущення щодо категорії складності об`єкта будівництва і відповідачем не надано жодних доказів на їх підтвердження, а також з того, що в акті перевірки зазначено, що на об`єкті будівництва не виявлено ознак розпочатих будівельних робіт.
Відмовляючи в іншій частині позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що дії посадових осіб Інспекції при проведенні перевірки, зокрема використання даних вказаного листа ДП і складання акта перевірки, є службовою діяльністю, що сама по собі не створює відповідних правових наслідків, а також з того, що в протоколі про правопорушення вказано чітку дату, час та місце розгляду справи.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 4 листопада 2016 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ДАБІ України звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі відповідач вказує на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не було враховано, що посадовими особами ДАБІ України проведено перевірку з дотриманням встановленого порядку; за результатами цієї перевірки складені акт, протокол та винесено постанову про накладення штрафу; до жодного з цих документів позивачем не висунуто зауважень.
Стосовно визначення категорії складності об`єкта будівництва скаржником зазначено, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що згідно з підпунктом 7 пункту 11 Порядку № 533 під час здійснення перевірки посадовими особами ДАБІ України надано право залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій. Зазначає, що з метою визначення категорії складності об`єкта будівництво відповідач звернувся до ДП "Укрдержбудекспертиза", яке листом від 23 грудня 2015 року № 1905 надало відповідь про те, що об`єкт будівництва може належати до ІV категорії складності.
Від представника ТОВ "Б.В." надійшли заперечення на касаційну скаргу ДАБІ України, в яких зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу до суду подано 10 березня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 5 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/679/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 22 червня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 826/679/16 за касаційною скаргою ДАБІ України суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Представником скаржника подано клопотання про забезпечення його участі під час касаційного розгляду справи у судовому засіданні, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 22 червня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві у присутності довіреної особи ТОВ "Б.В." Титової Євгенії Дмитрівни (довіреність від 31 березня 2015 року № 1) та на підставі перевірки достовірності даних наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт від 30 листопада 2015 року № КВ083153340782 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва "Будівництво торговельного центру "Петрівка", м. Київ, вул. Вербова, 21-23", за результатами якої складено акт від 24 грудня 2015 року, в якому зафіксовані наступні порушення:
- в зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт від 30 листопада 2015 року № КВ083153340782 наведено недостовірні дані, а саме: занижена категорія складності об`єкта будівництва за вказаною вище адресою, чим порушено абзац перший частини першої статті 31, частини другої статті 32, частини восьмої статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність";
- проектна документація об`єкта будівництва розроблена з порушенням вимог законодавства, а саме: занижена категорія складності об`єкта будівництва за вказаною вище адресою, чим порушено абзац перший частини першої статті 31, частини другої статті 32 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність";
- не проведена експертиза проекту будівництва об`єкту, чим порушено вимоги пункту 1 частини четвертої статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абзацу першого пункту 10 Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2011 року № 560;
- проект розроблено з порушенням вимог пункту 7 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, а саме: проект розроблено без отримання та врахування необхідних технічних умов на приєднання об`єкту до міських інженерних мереж ПАТ АК "Київводоканал" та ПАТ "Київенерго", чим порушено частину другу статті 26, абзац перший частини першої статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
За результатами перевірки встановлено, що на земельній ділянці за вказаною адресою знаходяться торговельні кіоски ринку "Петрівка", які експлуатуються. Ознак розпочатих будівельних робіт не виявлено. Земельна ділянка використовується товариством з обмеженою відповідальністю "Б.В." на підставі договору оренди земельної ділянки, зареєстрованого Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 21 жовтня 2010 року № 78-6-00649 для проектування та будівництва торговельного центру "Петрівка".
Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 20 грудня 2013 року № 21682/0/12-3/009-13.
Декларація про початок виконання будівельних робіт із будівництва торговельного центру "Петрівка" від 30 листопада 2015 року № КВ083153340782 зареєстрована Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві.
Проектна документація розроблена Проектним інститутом Служби безпеки України (СБ України) та затверджена наказом замовника від 9 жовтня 2015 року № 1-П.
Авторський нагляд здійснює головний архітектор проекту Бохан Анатолій Олексійович (наказ від 8 жовтня 2015 року № 77. Кваліфікаційний сертифікат серія АР № 000248).
Відповідно до ДБН А.2.2.-3:2012 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", ДБН В.1.2-14:2009 "Загальні принципи забезпечення надійності та конструктивної безпеки будівель, споруд, будівельних конструкцій та основ" проектом встановлена ІІІ категорія складності зазначеного вище об`єкта.
У листі ДП "Укрдержбудекспертиза" від 23 грудня 2015 року № 1905 зазначено, що на підставі розглянутих проектних матеріалів, лише враховуючи кількість осіб, які періодично перебувають на об`єкті, а саме: виходячи з площі торговельного залу - 476,45 м2, площі кафе - 566,32 м2 та площі офісних приміщень - 566,32 м2 зазначений об`єкт будівництва може належати до IV категорії складності".
За результатами перевірки Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві стосовно позивача складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та протокол про порушення у сфері містобудівної діяльності, які були отримані Тітовою Є.Д .
Крім того, в протоколі про порушення у сфері містобудівної діяльності від 24 грудня 2015 року зазначено, що розгляд справи про порушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться о 10 год. 00 хв. 11 січня 2016 року у приміщенні Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві за адресою: 01133, м. Київ, бульвар Лесі Українки, 26, каб. 718.
11 січня 2016 року Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві винесено постанову № 6/16/10/26-8/1101/02/4 про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою товариство з обмеженою відповідальністю "Б.В." визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом четвертим пункту 4 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 124 020 грн.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 4 листопада 2016 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2017 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з положеннями частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Відповідно до абзацу другого частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідний Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553).
Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами у касаційній скарзі та запереченнях на касаційну скаргу, що посадовими особами ДАБІ України дотримано встановленого порядку проведення перевірки, що стало підставою відмови у задоволенні позову у частині визнання протиправними дій відповідача щодо проведення перевірки. Тому, у силу вимог статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не переглядає рішення судів попередніх інстанцій у цій частині.