ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 160/9696/18
Провадження № 11-978апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року (суддя Коренев А. О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року (судді Дурасова Ю. В., Божко Л. А., Суховаров А. В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Ради адвокатів Дніпропетровської області (далі - Рада адвокатів), Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Дніпропетровської області (далі - КДКА), голови КДКА Самарця Олександра Івановича, голови Ради адвокатів Лещенко Тетяни Олександрівни, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, про визнання протиправними дій, визнання протиправним і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому з уточненням позовних вимог просив визнати протиправними:
дії Ради адвокатів щодо скликання та проведення конференції адвокатів Дніпропетровської області 07 грудня 2018 року;
дії голови Ради адвокатів Лещенко Т. О. з організаційно-технічного забезпечення проведення конференції адвокатів Дніпропетровської області 07 грудня 2018 року та
скасувати рішення конференції адвокатів Дніпропетровської області від 07 грудня 2018 року, оформлених протоколом від 07 грудня 2018 року, в тексті якого зазначено, що конференція проведена згідно з рішенням Ради адвокатів України від 12 жовтня 2018 року № 161 "Про скликання конференції адвокатів Дніпропетровської області, затвердженого Порядком висування та обрання делегатів конференції адвокатів Дніпропетровської області, Регламенту конференції адвокатів Дніпропетровської області та встановлення квоти представництва" та рішеннями Ради адвокатів Дніпропетровської області від 05 листопада 2018 року № 101 та від 20 листопада 2018 року № 103.
Вимоги позову ОСОБА_1 мотивував процедурними порушеннями, які були допущені при проведенні конференції адвокатів 07 грудня 2018 року, та фактами незаконного її скликання Радою адвокатів.
В уточненій позовній заяві від 10 січня 2019 року позивач зазначив одного відповідача - Раду адвокатів і просив адміністративний суд визнати протиправними:
дії Ради адвокатів Дніпропетровської області щодо організаційно-технічного забезпечення, скликання та проведення конференції адвокатів Дніпропетровської області 07 грудня 2018 року та
скасувати рішення, прийняті конференцією адвокатів Дніпропетровської області 07 грудня 2018 року, оформлені протоколом від 07 грудня 2018 року, в тексті якого зазначено, що конференцію проведено згідно з рішенням Ради адвокатів України від 12 жовтня 2018 року № 161 "Про скликання конференції адвокатів Дніпропетровської області, затвердження Порядку висування та обрання делегатів конференції адвокатів Дніпропетровської області, Регламенту конференції адвокатів Дніпропетровської області та встановлення квоти представництва" та рішеннями Ради адвокатів Дніпропетровської області від 05 листопада 2018 року № 101 та від 20 листопада 2018 року № 103, а також
витребувати у Ради адвокатів протокол конференції адвокатів Дніпропетровської області від 07 грудня 2018 року.
2. Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 10 квітня 2019 року відмовив у відкритті провадження у справі.
Суд першої інстанції зазначив, що предметом спору в цій справі є рішення конференції адвокатів як органу адвокатського самоврядування з питань організації та діяльності адвокатури, зокрема, можливості брати участь у діяльності і бути обраним до органу адвокатського самоврядування - КДКА, а не набуття статусу адвоката чи притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності, отже, такий орган не здійснює владних управлінських функцій, тому в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не відноситься до суб`єктів владних повноважень рішення, дії чи бездіяльність яких можуть бути оскаржені до адміністративних судів.
Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 03 липня 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
3. ОСОБА_1 не погодився з рішеннями судів попередніх інстанцій і подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати їх, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. Вимоги мотивує тим, що суди дійшли помилкового висновку про те, що вирішення цього спору не відноситься до юрисдикції адміністративного суду. Стверджує, що предмет його позову виходить за межі функціонування самого адвокатського самоврядування, оскільки оскаржуване рішення щодо відкликання та виборів нових членів КДКА створює наслідки щодо осіб, які бажають отримати доступ до адвокатської діяльності, а також отримання такого дозволу через допуск та складання іспитів.
Підтвердженням слушності його позиції про належність його спору до юрисдикцій адміністративних судів називає постанову Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2019 року у справі № 160/109/19 за позовом ОСОБА_6 до Ради адвокатів Дніпропетровської області, конференції адвокатів Дніпропетровської області в особі головуючого на конференції Лещенко Тетяни Олександрівни, третя особа - КДКА, про визнання протиправним та скасування рішення, у якій за аналогічного предмета спору, складу відповідачів та учасників справи, за аналогічних вимог Велика Палата Верховного Суду визнала, що такий спір належить до юрисдикції адміністративних судів.
4. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 02 вересня 2019 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року, а ухвалою від 12 вересня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 28 січня 2020 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
5. У відзиві на касаційну скаргу КДКА просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін, наголошуючи, що з огляду на предмет спору останній підлягає розгляду судом цивільної юрисдикції.
6. Велика Палата Верховного Суду заслухала суддю-доповідача, перевірила матеріали справи та наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи і дійшла такого висновку.
Позивач ОСОБА_1, як можна зрозуміти із сформованого і вираженого ним предмета позову, порушення своїх прав з боку відповідача вбачає у тому, що:
Рада адвокатів Дніпропетровської області неправильно сформувала порядок денний конференції адвокатів і на дату її проведення неправильно, безпідставно включила до нього питання про відкликання його ( ОСОБА_1 ) з посади КДКА Дніпропетровської області;
усупереч нормативно визначеному порядку забезпечення проведення конференції, Рада адвокатів Дніпропетровської області у день її проведення змінила адресу, де вона мала відбуватися, з будівлі культурно-ділового центру Дніпрогес, що на вул. Єрмолової, 35 у м . Дніпрі, на приміщення на вул . Старокозацькій, 59 у тому самому місті;
зібрання адвокатів області, яке неправильно іменоване "конференцією", у часі проведено тоді й таким чином, що він через перебування на лікуванні був позбавлений можливості віддати свій голос за вирішення питань порядку денного.
ОСОБА_1 у первісних та уточнених позовних вимогах, у касаційній скарзі в основному фокусує увагу на тому, що 07 грудня 2018 року відбулося зібрання адвокатів, яке не може породжувати жодних юридичних наслідків, оскільки проведено з порушенням Конституції України та положень Закону України від 05 липня 2012 року № 5076-VI "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" (далі - Закон № 5076-VI). З погляду позивача були порушені матеріально-правові вимоги частини третьої статті 2, частини другої статті 46, частин першої, третьої статті 47, частини четвертої статті 55 та інші цього Закону.
7. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За частинами першою, третьою статті 59 Основного Закону України кожен має право на правову допомогу. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав. Для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура.
Згідно з частинами першою, другою статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
В абзаці третьому пункту 3.1 мотивувальної частини Рішення від 30 вересня 2009 року № 23-рп/2009 у справі за конституційним зверненням громадянина ОСОБА_11 щодо офіційного тлумачення положень статті 59 Конституції України Конституційний Суд України наголосив на тому, що праву особи на правову допомогу, закріпленому у статті 59 Конституції України, відводиться важлива роль у забезпеченні реалізації, захисту та охорони прав і свобод людини і громадянина в Україні <…>. Це право є одним із конституційних, невід`ємних прав людини і має загальний характер. Здійснення права на правову допомогу засноване на дотриманні принципів рівності всіх перед законом та відсутності дискримінації за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, соціального походження <…> або іншими ознаками.
Преамбулою до Закону № 5076-VI встановлено, що цей Закон визначає правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні.
За частинами першою, другою, третьою статті 2 Закону № 5076-VI адвокатурою України визнається недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом. Адвокатуру України складають всі адвокати України, які мають право здійснювати адвокатську діяльність. З метою забезпечення належного здійснення адвокатської діяльності, дотримання гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів та вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування.
Згідно зі статтею 3, частиною першою статті 4, пунктами 2, 1 частини першої статті 1 цього ж Закону правовою основою діяльності адвокатури України є Конституція України, Закон № 5076-VI, інші законодавчі акти України. Адвокатська діяльність здійснюється на принципах верховенства права, законності, незалежності, конфіденційності та уникнення конфлікту інтересів. Під адвокатською діяльністю розуміється незалежна професійна діяльність адвоката щодо здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту. Адвокатом визнається фізична особа, яка здійснює адвокатську діяльність на підставах та в порядку, що передбачені цим Законом.
Згідно зі статтею 5 Закону № 5076-VI адвокатура є незалежною від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб. Держава створює належні умови для діяльності адвокатури та забезпечує дотримання гарантій адвокатської діяльності.
У пункті 3 частини першої статті 1 Закону № 5076-VI адвокатське самоврядування визначається як гарантоване державою право адвокатів самостійно вирішувати питання організації та діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом.
За частиною першою статті 43 та пунктами 1, 2, 3, 6, 7 частини першої статті 44 цього Закону адвокатське самоврядування ґрунтується на принципах виборності, гласності, обов`язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності, заборони втручання органів адвокатського самоврядування у професійну діяльність адвоката.
Завданнями адвокатського самоврядування є: забезпечення незалежності адвокатів, захист від втручання у здійснення адвокатської діяльності; підтримання високого професійного рівня адвокатів; утворення та забезпечення діяльності кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури; забезпечення ведення ЄРАУ; участь у формуванні ВРЮ у порядку, визначеному законом.
Адвокатське самоврядування реалізується через утворені ним структурні організаційні форми, необхідні для функціонування адвокатури як інституту, на який покладається забезпечення права кожного на отримання правової допомоги.
Згідно з частиною другою статті 46 Закону № 5076-VI адвокатське самоврядування здійснюється через діяльність конференцій адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), рад адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури (далі - ВКДКА), ревізійних комісій адвокатів регіонів (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Вищої ревізійної комісії адвокатури, Ради адвокатів України (далі - РАУ), з`їзду адвокатів України.
Вищим органом адвокатського самоврядування України в <…> областях <…> є конференція адвокатів регіону, адреса робочого місця яких знаходиться відповідно в області та відомості про яких включено до ЄРАУ (частина перша статті 47 Закону № 5076-VI). За частиною п`ятою цієї статті конференція адвокатів регіону: обирає голову та членів ради адвокатів регіону, дострокове відкликає їх з посад; обрає делегатів на з`їзд адвокатів України; визначає кількість членів кваліфікаційної і дисциплінарної палат КДКА, обрає голову та членів КДКА, достроково відкликає їх з посад; затверджує штатний розпис і кошторис ради адвокатів регіону, кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури; розглядає та затверджує звіт ради адвокатів регіону, КДКА, висновки ревізійної комісії адвокатів регіону, представників адвокатів регіону у складі ВКДКА і РАУ; приймає інші рішення відповідно до цього Закону.
За частинами першою, другою, п`ятою статі 50 цього Закону кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури утворюється з метою визначення рівня фахової підготовленості осіб, які виявили намір отримати право на заняття адвокатською діяльністю, та вирішення питань щодо дисциплінарної відповідальності адвокатів. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури підконтрольна та підзвітна конференції адвокатів регіону. Голова та члени КДКА обираються конференцією адвокатів регіону з числа адвокатів, <…> адреса робочого місця яких знаходиться відповідно в Автономній Республіці Крим, області, місті Києві, місті Севастополі і відомості про яких включено до Єдиного реєстру адвокатів України, строком на п`ять років. Одна й та сама особа не може бути головою або членом кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури більше ніж два строки підряд. До повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури належать: організація та проведення кваліфікаційних іспитів; прийняття рішень щодо видачі свідоцтва про складення кваліфікаційного іспиту; прийняття рішень про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю; здійснення дисциплінарного провадження стосовно адвокатів; вирішення інших питань, віднесених до повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури цим Законом, рішеннями конференції адвокатів регіону, ВКДКА, РАУ, з`їзду адвокатів України.
Відповідно до частин першої, п`ятої статті 52 цього ж Закону в адвокатурі діє колегіальний орган - ВКДКА, завданням якого є розгляд скарг на рішення, дії чи бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури. Цей орган за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури має право: залишити скаргу без задоволення, а рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури без змін; змінити рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури; скасувати рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури та ухвалити нове рішення; направити справу для нового розгляду до відповідної кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури та зобов`язати кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури вчинити певні дії.
8. Із системного, сутнісного та цільового підходу до розуміння зазначених конституційних положень та положень профільного (базового) законодавчого акта, який визначає статус, мету, завдання та функції адвокатури, убачається, що адвокатура як інституція та її діяльність в аспекті забезпечення реалізації конституційного права особи на правову допомогу набуває певних особливих властивостей суб`єкта публічних відносин. Ця властивість адвокатури увиразнюється (посилюється) метою її служіння суспільному інтересу шляхом надання своєчасної і належної правової допомоги у поєднанні з виконанням делегованих їй державою окремих владних повноважень. У контексті сказаного має значення й особливий характер адвокатської професії, представники якої є учасниками творення правосуддя, у зв`язку з чим користуються, зокрема, правом участі у суді як захисники чи представники та імунітетом від судового переслідування за свої виступи в залі суду (стаття 23 Закону № 5076-VI).