П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/196/19
Провадження № 11-599заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю секретаря судового засідання Сороки Л. П.,
учасники справи:
позивач ОСОБА_1,
представник позивача - Нагорний А. А.,
представник відповідача - Кіцнак П. О.,
розглянула в судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 травня 2019 року (судді Бучик А. Ю., Берназюк Я. О., Гімон М. М., Мороз Л. Л., Рибачук А. І.) у справі № 9901/196/19 за позовом ОСОБА_1 до Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів (правонаступник Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП, Комісія)) про визнання протиправним і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У квітні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до КДКП, у якому просив визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 10 жовтня 2018 року № 451дп-18 у частині накладення дисциплінарного стягнення на нього як прокурора Київської місцевої прокуратури № 4 міста Києва та зобов`язати відповідача закрити дисциплінарне провадження в цій частині.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що, приймаючи спірне рішення, КДКП на порушення вимог пункту 3 частини шостої статті 48 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) у достатній мірі не навела мотивів, з яких притягнула його до дисциплінарної відповідальності та наклала найсуворіше дисциплінарне стягнення. На думку позивача, член КДКП Коваленко А. А. повинен був заявити самовідвід під час розгляду дисциплінарної справи та утриматись від прийняття рішення за результатами її розгляду, оскільки він ще до прийняття оскаржуваного рішення висловив свою думку про обґрунтованість доводів скарги та наявність підстав для притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності із застосуванням до нього найсуворішого стягнення, що підтверджується складеним ним 05 вересня 2018 року висновком. Також позивач указав, що КДКП при проведенні перевірки та подальшому притягненні його до дисциплінарної відповідальності порушила строки, визначені Законом № 1697-VII.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
3. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 27 травня 2019 року в задоволенні позову відмовив.
4. Відмовляючи ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції погодився з висновком КДКП про наявність підстав для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності на підставі пункту 1 частини першої статті 43 Закону № 1697-VIІ, оскільки своєю бездіяльністю, яка виразилася у непередачі до суду обвинувальних актів у кримінальних провадженнях, у яких завершено досудове розслідування, ОСОБА_1 порушив вимоги статей 28 та 283 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України), відповідно до яких процесуальна дія або процесуальне рішення повинні бути виконані або прийняті в розумні строки. Крім того, прокурор зобов`язаний у найкоротший строк після повідомлення особі про підозру здійснити одну з таких дій: 1) закрити кримінальне провадження; 2) звернутися до суду з клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності; 3) звернутися до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру. Також КДКП правильно вказала, що позивач порушив вимоги пунктів 1.3, 4 наказу Генерального прокурора України від 19 грудня 2012 року № 4гн "Про організацію діяльності прокурора у кримінальному провадженні" (далі - наказ ГПУ № 4гн), а саме не забезпечив швидкого, всебічного, повного та неупередженого розслідування кримінальних правопорушень та виконання вимог закону щодо додержання розумних строків досудового розслідування.
5. Суд першої інстанції також зазначив, що, приймаючи рішення про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, КДКП урахувала характер дисциплінарного проступку, його наслідки, особу прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення. Визначаючи вид стягнення, Комісія урахувала умисний характер вчиненого проступку, а також те, що він підриває авторитет як самого прокурора, органів прокуратури, так і держави в цілому. Крім того, відповідач узяв до уваги той факт, що КДКП 19 червня 2018 року прийняла рішення № 261дп-18 про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та наклала на нього стягнення у виді заборони строком на шість місяців на переведення до органу прокуратури вищого рівня та на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, що додатково характеризує його особу.Відтак в оспорюваному рішенні наведено мотиви, з яких прокурора притягнуто до дисциплінарної відповідальності, та обґрунтовано накладено найсуворіше дисциплінарне стягнення. До того ж непередача ОСОБА_1 обвинувальних актів до суду в кримінальних провадженнях, у яких завершено досудове розслідування, є триваючим правопорушенням, оскільки в цьому випадку особа перебувала в безперервному стані протиправної бездіяльності через невиконання своїх обов`язків.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
6. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції: неповно з`ясував обставини справи; не дослідив і не надав належної оцінки наявним у матеріалах справи доказам; не сприяв повному, об`єктивному та неупередженому розгляду справи, а тому зазначене рішення суду не відповідає фактичним обставинам справи, є необ`єктивним, необґрунтованим і таким, що винесено з грубим порушенням матеріального та процесуального права.
7. ОСОБА_1 зазначив, що згідно з ухвалою Верховного суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22 квітня 2019 року відкрито провадження в цій адміністративній справі, в силу вимог статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) розгляд справи призначено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін на 27 травня 2019 року та встановлено відповідачу п`ятнадцятиденний строк з дня отримання копії ухвали для подання відзиву на позовну заяву та доказів, що його підтверджують, позивачу - триденний строк з дня отримання відзиву на позовну заяву для подання до суду відповіді на відзив. Проте суд не взяв до уваги, що лише 29 травня 2019 року позивач отримав повідомлення про те, що на його абонентську скриньку надійшов лист, наступного дня він отримав відзив на позовну заяву, а відтак отримав можливість ознайомитись з відзивом лише 30 травня 2019 року, що фактично позбавило його можливості подати відповідь на відзив, тобто належно відреагувати на доводи та заперечення відповідача, викладені у його відзиві на позовну заяву.
8. На думку скаржника, в оскаржуваному рішенні суд установив, що підставою для накладення на ОСОБА_1 відповідачем саме такого дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури став той факт, що Комісія 19 червня 2018 року прийняла рішення № 261дп-18 про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього стягнення у виді заборони строком на 6 місяців на переведення до органу прокуратури вищого рівня та на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, у якому прокурор обіймає посаду, що додатково характеризує його особу. Проте суд не взяв до уваги або недостатньо вивчив обставини та матеріали справи, а саме висновок ОСОБА_2, у якому останній в абзаці щодо професійної характеристики ОСОБА_1 як на обставину, що обтяжує покарання, вказав, що позивач раніше вже притягувався до дисциплінарної відповідальності у виді догани. Факт притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності 19 червня 2018 року покладено в основу негативної характеристики на нього за місцем роботи, яка є суб`єктивною та упередженою, оскільки не підтверджена жодним доказом. Крім того, суд не встановив, що на порушення пунктів 109, 110 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року, член Комісії, що склав висновок і, можливо, навмисно залишив поза увагою позитивну характеристику ОСОБА_1 за місцем роботи, яка підтверджується застосуванням до нього 09 серпня 2017 року заохочення у виді присвоєння класного чину на підставі наказу Генерального прокурора України № 137к.
9. ОСОБА_1 також указав, що, приймаючи оскаржуване рішення, КДКП на порушення вимог пункту 3 частини шостої статті 48 Закону № 1697-VII у достатній мірі не навела мотивів, з яких прокурора притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено найсуворіше дисциплінарне стягнення. Зі змісту оскаржуваного рішення вбачається, що ОСОБА_3 та ОСОБА_1 вчинили ідентичні проступки, за які їх притягнуто до дисциплінарної відповідальності. При цьому до ОСОБА_3 застосовано найменш суворе дисциплінарне стягнення. КДКП під час прийняття оскаржуваного рішення не взяла до уваги й тих обставин, що обвинувальні акти в кримінальних провадженнях, що стали предметом перевірки, були скеровані до суду для розгляду по суті, у тому числі обвинувальні акти у кримінальних провадженнях відносно ОСОБА_4 та ОСОБА_5 . У десяти з них на момент розгляду скарги був постановлений обвинувальний вирок. Висновок щодо втрати кримінального провадження відносно ОСОБА_6 не відповідає дійсності. Вказане кримінальне провадження було повернуто слідчому для доопрацювання, що підтверджується відповідною розпискою. Разом з тим КДКП під час прийняття оскаржуваного рішення не взяла цих обставин до уваги та не навела мотивів, з яких вона відхилила аргументи, наведені ОСОБА_1 на свій захист.
10. На підставі викладеного скаржник просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити його позовні вимоги.
Рух апеляційної скарги
11. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 01 липня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 травня 2019 року, а ухвалою від 19 серпня 2019 року призначила справу до розгляду в судовому засіданні.
Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги
12. 29 липня 2019 року до Великої Палати Верховного Суду від КДКП надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому відповідач зазначив, що рішення суду першої інстанції є законним і обґрунтованим. На думку відповідача, Комісія встановила факт вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, склад якого визначений пунктом 1 частини першої статті 43 Закону № 1697-VIІ. При обранні виду дисциплінарного стягнення щодо позивача КДКП врахувала характер проступку, його наслідки, особу прокурора, ступінь його вини та інші обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення, а тому немає підстав для задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 .
13. Ухвалою від 04 лютого 2020 року Велика Палата Верховного Суду замінила КДКП як відповідача у справі її правонаступником - Кадровою комісією з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів.
14. Позивач та його представник у судовому засіданні підтримали апеляційну скаргу та просили її задовольнити з викладених у ній підстав.
15. Представник відповідачапросив оскаржуване рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
16. ОСОБА_1 з вересня 2009 року працював в органах прокуратури. Наказом виконувача обов`язків прокурора міста Києва від 14 грудня 2015 року № 4198-к позивач був призначений на посаду прокурора Київської місцевої прокуратури № 4 міста Києва.
17. 19 червня 2018 року до КДКП надійшла дисциплінарна скарга прокурора міста Києва Говди Р. М. про вчинення дисциплінарного проступку першим заступником керівника Київської місцевої прокуратури № 4 міста Києва ОСОБА_8, прокурорами цієї ж прокуратури ОСОБА_1 та ОСОБА_3 .
18. Автоматизованою системою розподілу дисциплінарних скарг указана дисциплінарна скарга розподілена члену КомісіїОСОБА_2, який 10 липня 2018 року прийняв рішення № 11/2/4-1072дс-203дп-18 про відкриття дисциплінарного провадження.
19. КДКП рішенням від 18 липня 2018 року № 310дп-18 строк проведення перевірки відомостей щодо наявності підстав для притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності продовжила на один місяць.
20. За результатами перевірки член Комісії ОСОБА_2 05 вересня 2018 року склав висновок про відсутність дисциплінарного проступку в діях ОСОБА_8 та наявність дисциплінарного проступку в діях ОСОБА_3 і ОСОБА_1 .
21. Під час дисциплінарного провадження КДКП установила, що відповідно до наказів керівників прокуратури Дніпровського району міста Києва від 16 вересня 2014 року № 47ш, 14 листопада 2014 року № 60ш, 17 лютого 2015 року № 7ш, 20 березня 2015 року № 9ш, 23 березня 2015 року № 10, 31 березня 2015 року № 11ш, 20 квітня 2015 року № 22ш, 01 липня 2015 року № 28ш, 25 серпня 2015 року № 41, 23 листопада 2015 року № 51ш, а також наказів керівника Київської місцевої прокуратури № 4 від 15 грудня 2015 року № 12ш, 11 січня 2016 року № 1, 15 лютого 2016 року № 15ш, 19 квітня 2016 року № 29, 27 травня 2016 року № 34, 13 вересня 2016 року № 58, 02 листопада 2016 року № 68, 05 травня 2017 року № 1, 30 січня 2017 року № 8, 30 березня 2017 року № 16, 07 серпня 2017 року № 37 про розподіл обов`язків між працівниками зазначених прокуратур на прокурора ОСОБА_1 покладено обов`язок щодо здійснення процесуального керівництва у кримінальних провадженнях.
22. ОСОБА_1, працюючи на посаді прокурора Дніпровського району міста Києва, а з 15 грудня 2015 року - на посаді прокурора Київської місцевої прокуратури № 4 міста Києва, у період з 30 серпня 2014 року по 27 червня 2017 року вніс до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР)неправдиві відомості у 31 кримінальному провадженні щодо направлення у них обвинувальних актів до суду.
23. Насправді, незважаючи на завершення досудового розслідування, відкриття сторонам матеріалів кримінальних проваджень, на час внесення ОСОБА_1 відомостей до ЄРДР про результати досудового розслідування обвинувальні акти у цих кримінальних провадженнях до суду передані не були.
24. Упродовж тривалого часу (від 2 місяців до 3-х років) у цих провадженнях не вчинялось жодної з передбачених частиною другою статті 283 КПК України дій. Наведені терміни не відповідають жодному з критеріїв розумності.
25. Лише після виявлення цих порушень у результаті проведеної у вересні - листопаді 2017 року перевірки Прокуратурою міста Києва у період з 29 листопада по 15 грудня 2017 року ОСОБА_1 передав до суду обвинувальні акти у 27 кримінальних провадженнях.
26. В одному провадженні ОСОБА_1 передав обвинувальний акт до суду 03 травня 2017 року до здійснення перевірки Прокуратурою міста Києва, однак через 2 місяці 18 днів після внесення до ЄРДР неправдивих відомостей про результати розслідування. Ще у двох провадженнях обвинувальні акти не передано до суду на час направлення дисциплінарної скарги через невстановлення місцезнаходження підозрюваних і, відповідно, невручення їм копій актів з реєстрами матеріалів досудових розслідувань. Місцезнаходження матеріалів одного кримінального провадження, яке отримав ОСОБА_1, Комісія не встановила.
27. КДКП рішенням від 10 жовтня 2018 року № 451дп-18 притягнула прокурора Київської місцевої прокуратури № 4 міста Києва ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та наклала на нього дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.
28. Вважаючи вказане рішення Комісії протиправним, позивач оскаржив його до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду, рішення якого переглядається
29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
31. Порядок дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано Законом № 1697-VII.
32. На підставі частини першої статті 44 вказаного Закону (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) дисциплінарне провадження здійснюється КДКП.
33. Відповідно до частин першої та другої статті 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Комісією дисциплінарної скарги, у якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Право на звернення до Комісії з дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти.
Ця процедура передбачає: 1) відкриття дисциплінарного провадження; 2) проведення перевірки дисциплінарної скарги; 3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; 4) прийняття рішення у дисциплінарному провадженні стосовно прокурора; 5) оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження; 6) застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.
34. Частинами четвертою та десятою статті 46 Закону № 1697-VII визначено, що після відкриття дисциплінарного провадження член Комісії проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Комісії за результатами перевірки.