П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 580/1780/19
Провадження № 11-83апп20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Черкаській області (далі - Фонд, Управління Фонду відповідно) на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року (суддя Гаврилюк В. О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року (судді Пилипенко О. Є., Бєлова Л. В., Беспалов О. О.) у справі № 580/1780/19 за позовом Управління Фонду до Управління Держпраці у Черкаській області (далі - Управління Держпраці) про визнання протиправною відмови й зобов`язання вчинити певні діїта
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У червні 2019 року Управління Фонду звернулося до суду з позовом до Управління Держпраці, у якому просило:
- визнати протиправною відмову відповідача від 15 березня 2019 року № 1913/07-21/1802 у проведенні повторного спеціального розслідування нещасного випадку зі смертельним наслідком, що стався з фізичною особою - підприємцем (далі - ФОП) ОСОБА_1 ;
- зобов`язати Управління Держпраці провести повторне спеціальне розслідування вказаного нещасного випадку.
2. На обґрунтування позову Управління Фондузазначило, що комісія з розслідування нещасного випадку (далі - спеціальна комісія) Управління Держпраці неповно з`ясувала всі обставини нещасного випадку зі смертельним наслідком, що стався з ФОП ОСОБА_1 під час виконання робіт у ФОП ОСОБА_2, зокрема, щодо перевірки факту припинення трудових відносин між водієм ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 за день до нещасного випадку та укладення договору перевезення між цими ж особами, але вже як ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 у день нещасного випадку, за відсутності у ФОП ОСОБА_1 виду діяльності з перевезення вантажу (КВЕД 49.41). При дослідженні матеріалів розслідування викликає сумнів факт підписання договору від 28 листопада 2017 року № 1 про надання послуг з перевезення вантажів саме ОСОБА_1, оскільки при візуальному порівнянні підпису ОСОБА_1 у паспорті, договорі та заяві про звільнення вбачається, що вони не є ідентичними. Крім того, у матеріалах справи є пояснювальна записка матері потерпілого, з якої вбачається, що сім`я ОСОБА_1 про його звільнення не знала, коли звернулася до ФОП ОСОБА_2 за отриманням трудової книжки сина, їй було відмовлено. На думку позивача, бездіяльність Управління Держпраці щодо відмови у проведенні повторного спеціального розслідування нещасного випадку є порушенням пункту 54 Порядку проведення розслідування та ведення обліку нещасних випадків, професійних захворювань і аварій на виробництві, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Українивід 30 листопада 2011 року № 1232 (далі - Порядок № 1232).
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Черкаський окружний адміністративний суд ухвалою від 15 липня 2019 рокузакрив провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
4. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 10 вересня 2019 рокуухвалу суду першої інстанції залишив без змін.
5. Закриваючи провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що ані Законом України від 23 вересня 1999 року№ 1105-XIV "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування" (далі - Закон № 1105-XIV), ані іншими законодавчими актами не передбачене право Управління Фонду на звернення до адміністративного суду з позовом про визнання протиправною відмови Управління Держпраці у проведенні повторного спеціального розслідування та зобов`язання провести повторне спеціальне розслідування нещасного випадку, що стався з ФОП. До того ж суд першої інстанції зазначив про те, що ці правовідносини між сторонами не можуть бути предметом спору в суді.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6. Не погодившись із вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, Управління Фонду в касаційній скарзі зазначило, що вважає їх незаконними та необґрунтованими, оскільки суди неповно з`ясували обставини справи, а також неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права.
7. Звертаючись до суду із цим адміністративним позовом, позивач, на його думку, намагався захистити право на повторне розслідування нещасного випадку, передбачене пунктом 54 Порядку № 1232.
8. Управління Фонду зазначає, що цей спір виник унаслідок неналежного виконання публічно-владних функцій Управлінням Держпраці як суб`єктом владних повноважень щодо проведення повторного спеціального розслідування, покладеного на відповідача Порядком № 1232, а відтак цей спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
9. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Позиція інших учасників справи
10. У відзиві на касаційну скаргу Управління Держпраці просить відмовити в її задоволенні, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. Відповідач зазначає, що касаційна скарга не містить доводів, які б спростували висновки судів попередніх інстанцій.
Рух касаційної скарги
11. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 21 жовтня 2019 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 27 лютого 2020 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
12. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 23 березня 2020 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження за наявними в ній матеріалами без виклику учасників справи згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України, а саме з огляду на відсутність клопотань учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також зважаючи на характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
13. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
14. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
15. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
16. Відповідно до частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
17. Такий обмежувальний принцип щодо можливості звернення суб`єкта владних повноважень з позовом до суду адміністративної юрисдикції продубльований і в пункті 5 частини першої статті 19 КАС України, яким передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
18. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
20. Крім цього, право чи інтерес мають бути захищені судом у належний спосіб, який є ефективним.
21. Матеріалами справи встановлено, що Управління Фонду як суб`єкт владних повноважень оскаржило до суду відмову Управління Держпраці від 15 березня 2019 року № 1913/07-21/1802 у проведенні повторного спеціального розслідування нещасного випадку зі смертельним наслідком, що стався з ФОП ОСОБА_1 29 листопада 2017 року, за пропозицією позивача (лист від 19 лютого 2019 року № 02-03-411), сформованою на підставі окремої думки до актів від 05 лютого 2019 року за формою Н-5 і Н-1 страхового експерта з охорони праці Черкаського міського відділення Управління Фонду Савенко І. А. як члена спеціальної комісії.
22. Частиною першою статті 4 Закону № 1105-XIVпередбачено, що Фонд є органом, який здійснює керівництво та управління загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням від нещасного випадку, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та медичним страхуванням, провадить акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечує фінансування виплат за цими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування та здійснює інші функції згідно із затвердженим статутом.
23. Відповідно до частин першої, третьої статті 8 цього Закону виконавча дирекція Фонду є постійно діючим виконавчим органом правління Фонду. Виконавча дирекція є підзвітною правлінню Фонду та провадить діяльність від імені Фонду в межах та в порядку, визначених статутом Фонду та положенням про виконавчу дирекцію Фонду, що затверджується його правлінням, організовує та забезпечує виконання рішень правління Фонду.
Робочими органами виконавчої дирекції Фонду є її управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, що створюються за рішенням правління Фонду на підставі затвердженої ним структури органів Фонду. Управління виконавчої дирекції Фонду є юридичними особами, мають самостійні кошториси, печатки із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, а також мають відділення в районах і містах обласного значення. Відділення управлінь виконавчої дирекції Фонду є відокремленими підрозділами робочих органів виконавчої дирекції Фонду, що створюються за рішенням правління Фонду без статусу юридичної особи. Робочі органи виконавчої дирекції Фонду та їх відділення провадять свою діяльність від імені виконавчої дирекції Фонду в межах та порядку, визначених цим Законом, статутом Фонду, типовим положенням про робочі органи виконавчої дирекції Фонду та їх відділення, що затверджується правлінням Фонду, та положенням, затвердженим директором виконавчої дирекції Фонду.
24. Статтею 9 Закону № 1105-XIVрегламентовано основні завдання і функції Фонду та його робочих органів, що кореспондуються з розділом 2 Статуту Фонду соціального страхування України, затвердженого постановою правління Фонду від 08 лютого 2017 року № 12 (далі - Статут).