П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 580/2623/19
Провадження № 11-48апп20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2019 року (суддя Білоноженко М. А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року (судді Єгорова Н. М., Сорочко Є. О., Федотов І. В.) у справі № 580/2623/19 за позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради, третя особа - Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради (далі - Департамент, Міськрада відповідно), про визнання протиправним і нечинним рішеннята
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У серпні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міськради, у якому просив визнати протиправними та нечинними підпункт 3.2 пункту 3, пункт 4, підпункт 5.5 пункту 5 рішення відповідача від 21 березня 2019 року № 2-4173 "Про утворення деяких юридичних осіб Черкаської міської ради, затвердження їх структури та внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 23 травня 2013 року № 3-1682".
2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що обіймає посаду заступника директора департаменту - начальника відділу розвитку конкуренції Департаменту. Відповідач рішенням від 21 березня 2019 року № 2-4173 ліквідував у структурі Департаменту відділ розвитку конкуренції, посаду начальника якого обіймає позивач. На виконання вказаного рішення Черкаським міським головою затверджено штатний розпис Департаменту станом на 19 квітня 2019 року, позивача попереджено про звільнення з посади начальника відділу розвитку конкуренції Департаменту з 25 липня 2019 року, а відтак оскаржувані пункти рішення від 21 березня 2019 року № 2-4173, якими ліквідовано посаду публічної служби, стосуються прав та законних інтересів позивача. ОСОБА_1 вважає спірне рішення протиправним, оскільки його проєкт не був належним чином оприлюднений, а саме рішення було прийняте Міськрадою у неправомочному складі.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Черкаський окружний адміністративний суд ухвалою від 27 серпня 2019 рокувідмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Суд першої інстанції також указав, що у спорі між ОСОБА_1 і Міськрадою з тих самих предмета й підстав постановлена ухвала про відмову у відкритті провадження у справі, що набрала законної сили, а тому відповідно до частини п`ятої статті 170 КАС України ця обставина є самостійною підставою для відмови у відкритті провадження у справі.
4. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 жовтня 2019 рокуухвалу суду першої інстанції залишив без змін.
5. Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що прийняття оскаржуваного рішення Міськради відноситься не до владних управлінських, а до організаційних функцій відповідача, тому немає такої характерної ознаки публічно-правового спору, як здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій. До того ж суд першої інстанції зазначив про відсутність порушення трудових прав позивача внаслідок прийняття оскаржуваного рішення на час звернення до суду, а відтак заявлені позовні вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі судовому розгляду. При цьому суди попередніх інстанцій звернули увагу на те, що ухвалами Черкаського окружного адміністративного суду від 26 і 30 липня, 05 і 13 серпня 2019 року у справах № 580/2359/19, 580/2368/19, 580/2390/19, 580/2449/19 відповідно ОСОБА_1 відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за його позовом до Міськради про визнання протиправним і скасування підпункту 3.2 пункту 3, пункту 4, підпункту 5.5 пункту 5 рішення від 21 березня 2019 року № 2-4173 "Про утворення деяких юридичних осіб Черкаської міської ради, затвердження їх структури та внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 23 травня 2013 року № 3-1682". До того ж позивачу було роз`яснено, що його повторне звернення до адміністративного суду з таким самим адміністративним позовом, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6. Не погодившись із вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначив, що вважає їх необґрунтованими й такими, що прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права.
7. На думку скаржника, суди першої та апеляційної інстанцій не врахували, що спірне рішення Міськради є нормативним актом, оскільки воно розраховане на тривале та неодноразове застосування, регулює правовідносини щодо проходження публічної служби у Департаменті, поширюється на всіх осіб, які можуть вступити у правовідносини публічної служби в Департаменті. Оскаржуваними положеннями рішення Міськради ліквідовано посаду публічної служби, яку обіймав Барабоха О . В., він попереджений про звільнення з цієї посади з 25 липня 2019 року, а відтак потрапив у сферу правового регулювання спірного рішення. Зміни в структурі та чисельності органу місцевого самоврядування, зокрема ліквідація посади, яку обіймає позивач, що було здійснено згідно з оскаржуваними положеннями рішення Міськради, змінює умови проходження служби, може бути підставою для її припинення. Отже, наявний спір з приводу проходження публічної служби, що відповідно до пункту 2 частини першої статті 19 КАС України підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.
8. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Позиція інших учасників справи
9. У відзиві на касаційну скаргу Міськрада просить відмовити в її задоволенні, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. Відповідач зазначає, що суди дійшли правильного висновку про те, що прийняття спірного рішення Міськради відноситься не до владних управлінських, а до її організаційних функцій, тому немає такої характерної ознаки публічно-правового спору, як здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій.
Рух касаційної скарги
10. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 04 грудня 2019 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 30 січня 2020 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
11. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10 лютого 2020 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження за наявними в ній матеріалами без виклику учасників справи згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України, а саме з огляду на відсутність клопотань учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також зважаючи на характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
12. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
13. Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.
14. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України" Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі "Ашинґдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
15. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
16. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
17. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
18. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
19. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
20. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
21. Як установлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання протиправним і нечинним підпункту 3.2 пункту 3, пункту 4, підпункту 5.5 пункту 5 рішення Міськради від 21 березня 2019 року № 2-4173 "Про утворення деяких юридичних осіб Черкаської міської ради, затвердження їх структури та внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 23 травня 2013 року № 3-1682".
22. Так, відповідно до оскаржуваного підпункту 3.2 пункту 3 рішення Міськради від 21 березня 2019 року № 2-4173 внесено зміни до рішення Міськради від 23 травня 2013 року № 3-1682 "Про структуру, загальну чисельність апарату Черкаської міської ради та її виконавчих органів", а саме підпункт 5.6 пункту 5 викладено в такій редакції:
"5.6. Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради чисельністю 43 штатні одиниці у складі:
5.6.1. Відділу бухгалтерського обліку та звітності.
5.6.2. Управління економічного розвитку у складі:
а) відділу стратегічного розвитку;
б) відділу контролю за діяльністю комунальних підприємств та тарифного регулювання;
в) сектору торгівлі.
5.6.3. Управління власністю міста у складі:
а) відділу приватизації;
б) відділу обліку комунального майна;
в) відділу оренди та контролю за виконанням договорів;
г) відділу супроводу оформлення майнових прав та приватизації житла.
5.6.4. Господарського відділу.".
23. Згідно з оскаржуваними пунктом 4, підпунктом 5.5 пункту 5 рішення Міськради від 21 березня 2019 року № 2-4173 затверджено структуру виконавчих органів ради, штат керівництва міської ради та її виконавчого комітету, загальну чисельність керівництва та виконавчих органів ради, а також Положення про департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради.
24. Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 ставить питання щодо правомірності ліквідації відділу розвитку конкуренції, посаду начальника якого він обіймає, у складі Департаменту Міськради.
25. На переконання позивача,рішення Міськради може бути оскаржене ним до суду в порядку адміністративного судочинства, оскільки останнє є нормативним актом, а саме розраховане на тривале та неодноразове застосування, регулює правовідносини щодо проходження публічної служби у Департаменті, поширюється на всіх осіб, які можуть вступити у правовідносини публічної служби в Департаменті.
26. У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").
27. За приписами пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.