РІШЕННЯ
Іменем України
15 червня 2020 року
Київ
справа №9901/375/19
адміністративне провадження №П/9901/375/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О.,
Мороз Л.Л.,
Стрелець Т.Г.,
Рибачука А.І.,
за участю секретаря судового засідання Зейфман І.М.
за участю:
позивача ОСОБА_1
представника відповідачів Кіцнака П. О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в порядку спрощеного провадження адміністративну справу №9901/375/19 за позовною заявою ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів про визнання незаконним та скасування рішення,
УСТАНОВИВ
І. ПРОЦЕДУРА
1. 12.07.2019 ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі також - відповідач 1, КДКП), в якому просить визнати незаконним та скасувати рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 02.07.2019 №212дп-19 "Про накладення на прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих слідчого відділу управління з розслідування злочинів, вчинених на тимчасово окупованих територіях Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення", згідно з яким його притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.
2. Ухвалою Верховного Суду від 15.07.2019 позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху та надано строк для усунення недоліків позовної заяви.
3. 22.07.2019 до Верховного Суду на виконання вищевказаної ухвали надійшла заява позивача, якою усунуто зазначені в ухвалі недоліки.
4. Ухвалою Верховного Суду від 30.07.2019 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі, постановлено здійснювати її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження колегією суддів у складі п`яти суддів та призначено судове засідання.
5. 02.08.2019 від позивача надійшли доповнення до позовної заяви.
6. 15.08.2019 від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому він просить у задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 відмовити у повному обсязі.
7. 18.10.2019 від начальника управління організаційного забезпечення діяльності (Секретаріат) КДКП Департаменту кадрової роботи та державної служби Подкопаєва С.В. до суду надійшов лист, в якому він зазначив, що з набранням чинності Законом України від 19.09.2019 № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон № 113-IX) зупинено дію положень Закону України "Про прокуратуру", які регламентують роботу КДКП; члени і голова Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів вважаються звільненими з посади, а їхні повноваження вважаються достроково припиненими, а тому забезпечити участь представника у судовому засіданні не є можливим.
8. 25.11.2019 від позивача до суду надійшли додаткові пояснення.
9. 31.01.2020 від секретаря кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів Н. Зайцевої до суду надійшов лист, в якому вона просила визнати кадрову комісію з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів стороною у справі №9901/375/19 та допустити її представника до участі у провадженні.
10. Ухвалою Верховного Суду від 03.02.2020 залучено в якості cпіввідповідача до участі у справі №9901/375/19 за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання незаконним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень - Кадрову комісію з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів (далі також - відповідач 2).
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Заслухавши пояснення позивача та представника відповідача-2, дослідивши наявні у справі докази, Суд встановив наступні фактичні обставини, що мають значення для вирішення справи.
12. Згідно з Наказом Генерального прокурора України №1032ц від 28.09.2018 ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих слідчого відділу управління з розслідування злочинів, вчинених на тимчасово окупованих територіях, Генеральної прокуратури України.
13. 21.03.2019 до КДКП надійшла дисциплінарна скарга керівника Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України Уварова В.Г. про вчинення прокурором відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих слідчого відділу управління з розслідування злочинів, вчинених на тимчасово окупованих територіях, Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, згідно з якою підставою дисциплінарної відповідальності останнього є вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, та одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.
14. 27.03.2019 членом Комісії ОСОБА_8 прийнято рішення № 11/2/4-448дс-64дп-19, згідно з яким відкрито дисциплінарне провадження щодо прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих слідчого відділу управління з розслідування злочинів, вчинених на тимчасово окупованих територіях, Генеральної прокуратури України ОСОБА_1
15. 23.04.2019 від позивача до КДКП надійшли письмові пояснення, в яких він висловив свою незгоду з обставинами, викладеними у дисциплінарній скарзі, та просив повідомити його про дату слухання дисциплінарного провадження.
16. За результатами перевірки членом Комісії ОСОБА_8 17.05.2019 складено висновок про наявність дисциплінарного проступку в діях прокурора ОСОБА_1, яким запропоновано притягнути його до дисциплінарної відповідальності та накласти на нього дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.
17. Про засідання, на якому відбуватиметься розгляд вказаного висновку, призначене на 12.06.2019, позивач був повідомленим та 10.06.2019 надіслав до КДКП заяву про відкладення такого у зв`язку із погіршенням здоров`я та госпіталізацією до лікарні (докази на підтвердження поважності причин неявки КДКП не надав).
18. Згідно з витягом з протоколу №29 КДКП від 12.06.2019 за результатами голосування члени КДКП вирішили відкласти розгляд висновку про наявність дисциплінарного проступку прокурора ОСОБА_1 .
19. 14.06.2019 позивачу направлено лист, в якому повідомлено, що наступне засідання щодо розгляду висновку відносно нього призначено на 02.07.2019.
20. 26.06.2019 від ОСОБА_1 до КДКП надійшли заперечення, в яких він висловив незгоду із рішенням від 17.05.2019 та повідомив, що не зможе брати участь у засіданні Комісії 02.07.2019, оскільки здійснює підготовку до захисту дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.09 кримінальний процес та криміналістика; судова експертиза; оперативно-розшукова діяльність у Харківському національному університеті внутрішніх справ, на підтвердження чого надав виклик.
21. Рішенням №212дн-19 "Про накладення на прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих слідчого відділу управління з розслідування злочинів, вчинених на тимчасово окупованих територіях, Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення" від 02.07.2019 вирішено притягнути прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих слідчого відділу управління з розслідування злочинів, вчинених на тимчасово окупованих територіях, Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 та накласти на нього дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.
22. Зміст оскаржуваного рішення КДКП свідчить про те, що підставою для його прийняття було те, що прокурор ОСОБА_1, працюючи на посаді прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих слідчого відділу управління з розслідування злочинів, вчинених на тимчасово окупованих територіях, Генеральної прокуратури України 02.02.2019 на пров. Руслана Лужевського, 18 у місті Києві, керуючи автомобілем "HYUNDAI TUCSON", зупинився на пішохідному переході, порушуючи Правила дорожнього руху. А також ОСОБА_1 керував автомобілем з ознаками алкогольного сп`яніння та діючи умисно, усвідомлюючи адміністративну та дисциплінарну караність свого діяння, під час перевірки документів працівниками поліції Управління патрульної поліції у місті Києві на законну вимогу останніх відмовився від проходження огляду на стан алкогольного сп`яніння відповідно до встановленого порядку, за що відносно нього складено протокол про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі також - КУпАП).
23. Своїми діями прокурор ОСОБА_1 вчинив дисциплінарні проступки, передбачені пунктами 5, 6 частини 1 статті 43 Закону № 1697-VII, а саме: вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, та одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.
24. Зі змісту рішення вбачається, що за результатами перевірки у діях ОСОБА_1 встановлено наявність дисциплінарного проступку, що підтверджується протоколом серії БД № 277600 від 02.02.2019 стосовно ОСОБА_1 за частиною першою статті 130 КУпАП; відеозаписами " 20190202074935008958", " 2019020202083614001972", " 20190202083608001971", " 20190202075015008960 " та " 20190202075035008964" з місця події, наданими Управлінням патрульної поліції у місті Києві; поясненнями працівників поліції ОСОБА_4 та ОСОБА_5 ; поясненнями прокурора ОСОБА_1 .
25. При прийнятті оскаржуваного рішення Комісія виходила з того, що в ході дисциплінарного провадження доведено факт грубого порушення прокурором ОСОБА_1 вимог статті 19 Закону України "Про прокуратуру", статті 21 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, а також Присяги працівника прокуратури.
26. Комісією враховано характер порушень, допущених прокурором, їхні наслідки, особу прокурора, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
27. У позовній заяві та доповненнях до позовної заяви в якості правового обґрунтування позовних вимог позивач наводить наступні аргументи:
- 02.02.2019 біля 00.40 год. припаркувався на автомобілі на узбіччі пров. Руслана Лужевського, 18 у місті Києві, де в автомобілі разом з знайомими вживав алкогольний напій - коньяк. Біля 01.37 год. до автомобіля підійшли працівники поліції та повідомили, що транспортний засіб, в якому він знаходився, стоїть в неустановленому місці і попросили перепаркувати його та надати їм посвідчення водія і реєстраційний документ на автомобіль, на що повідомив, що автомобілем не керує та очікує водія. Після тривалого спілкування, виконуючи розпорядження поліцейського, ним було здійснено перепаркування автомобіля біля службового автомобіля працівників патрульної поліції. Внаслідок здійсненого маневру працівники поліції почали вимагати, щоб він пройшов огляд з метою виявлення стану сп`яніння. Однак, зрозумівши, що дії працівників патрульної поліції були провокаційними, відмовився від проходження зазначено огляду. В результаті чого працівниками поліції було складено адміністративний протокол за частиною першою статті 130 КУпАП;
- матеріалами дисциплінарного провадження не доведено фактів вчинення позивачем дій, що порочать звання прокурора, є грубим дисциплінарним правопорушення і в результаті яких настали тяжкі наслідки (не встановлені такі наслідки), не встановлена ступінь його вини, а також не взято до відома рішення Голосіївського районного суду м.Києва у справі про притягнення його до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП, позитивну характеристику керівника управління Генеральної прокуратури України та відеофайл №20190202074935008958 "Безпечне місто" " 10.9.17.73";
- 02.07.2019 засідання відбулось без його участі, тобто не надано йому можливість здійснити захист своїх прав, заявити відвід члену Комісії ОСОБА_8 та прийнято рішення в той час, коли перебував у відпустці у зв`язку з навчанням;
- до пояснень представників поліції, наданих під час засідання КДКП, необхідно ставитись критично, оскільки такі пояснили, що позивач висловлювався нецензурною лайкою, однак ними не було складено протокол про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 173 КУпАП, та така поведінка не зафіксована на поданих ними матеріалах відеофіксації, відтак такі є неналежними та недопустимими доказами у справі (аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 18.07.2019 у справі №216/5226/16-а та від 26.06.2019 у справі №536/1703/17);
- Комісія вирішила застосувати стягнення у вигляді звільнення, водночас ухвалила рішення про неможливість подальшого перебування прокурора на посаді прокурора, що є незаконним.
28. 15.08.2019 від представника відповідача КДКП - ОСОБА_7 до суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому він, зокрема, зазначив наступне:
- факт відмови прокурора від проходження огляду на стан алкогольного сп`яніння на масці події та/або в медичному закладі є діями, які зашкоджують як репутації позивача, так і авторитету органів прокуратури в цілому, викликають негативний суспільний резонанс, а тому є грубим порушенням правил прокурорської етики;
- постановою Голосіївського районного суду міста Києва від 07.05.2019 у справі №752/3254/19 закрито провадження у справі у зв`язку із закінченням строків, передбачених статтею 38 КУпАП (висновок про наявність в діях ОСОБА_1 складу адміністративного правопорушення не зроблено);
- Комісія у межах цієї справи не досліджувала питання наявності або відсутності вини особи у вчиненні адміністративного правопорушення, а надала правову оцінку обставинам наявності або відсутності вчинення ним дисциплінарного проступку в частині порушення норм професійної етики (аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16.10.2018 у справі №800/531/17). Непритягнення особи до адміністративної відповідальності в зв`язку з сплином строку притягнення до такого виду відповідальності не виключає можливості наявності складу дисциплінарного вчинку щодо одноразового грубого порушення правил прокурорської етики;
- при прийнятті рішення Комісією враховано характер проступку, його наслідки, особу прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення;
- Комісією було прийнято рішення про можливість розгляду висновку без участі прокурора ОСОБА_1 на підставі пункту 3 частини 3 статті 27 Закону України "Про прокуратуру";
- рішення Комісії є вмотивованим, прийнятим на підставі наявних документів, матеріалів перевірки та відповідно до норм законодавства України.
IV. ВИСНОВКИ СУДУ
29. Оцінюючи наведені сторонами аргументи на обґрунтування позову та заперечень, Суд дійшов таких висновків.
30. Відповідно до частини 4 статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України, в редакції, чинній на момент подання позову до суду) Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
31. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів встановлено у статті 266 КАС України, згідно з пунктами другим та третім частини першої якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій, бездіяльності та актів, зокрема, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
32. Вирішуючи питання щодо наявності/відсутності в діях ОСОБА_1 ознак дисциплінарних проступків, які полягають у вчиненні дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, та одноразовому грубому порушенні правил прокурорської етики, Суд виходить з наступного.
33. Положеннями частини 2 статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. Правовідносини, пов`язані з проходженням служби працівниками органів прокуратури, регулюються Законом України "Про прокуратуру" (далі також - Закон №1697-VII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), Кодексом професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженим всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
35. Відповідно до пункту 24 Рекомендації(2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя, ухваленій Комітетом Міністрів Ради Європи на 724 засіданні заступників міністрів 06.10.2000 (далі також - Рекомендація Rec (2000) 19), при виконанні своїх обов`язків прокурори, зокрема, повинні: а) справедливо, неупереджено й об`єктивно виконувати свої функції; б) поважати і намагатися захищати права людини, як це викладено в Конвенції.
36. У тексті Рекомендації(2000) 19 підкреслюються дві істотні вимоги: поважати права окремої особи і прагнути ефективності, за яку прокурор частково несе відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій Рекомендації(2000) 19).
37. Згідно з частиною 1 статті 1 Закону №1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
38. Частиною 1 статті 4 Закону №1697-VII передбачено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
39. Згідно з пунктом 4 частини 4 статті 19 Закону №1697-VII прокурор зобов`язаний додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
40. Відповідно до положень статей 44, 45 Закону №1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів. Дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
41. Частиною 1 статті 46 Закону №1697-VII передбачено, що секретаріат Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.
42. Відповідно до частини 6 статті 46 Закону №1697-VII під час здійснення перевірки член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів має право ознайомлюватися з документами, що стосуються предмета перевірки, отримувати їх копії, опитувати прокурорів та інших осіб, яким відомі обставини вчинення діяння, що має ознаки дисциплінарного проступку, отримувати за письмовим запитом від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадян, громадських об`єднань необхідну для проведення перевірки інформацію. Прокурор, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, має право надавати пояснення або відмовитися від їх надання стосовно себе.
43. Згідно з частиною 10 статті 46 Закону №1697-VII член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення.
44. Відповідно до положень статті 47 Закону №1697-VII розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. На засідання запрошуються особа, яка подала дисциплінарну скаргу, прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, їхні представники, а у разі необхідності й інші особи. Повідомлення про час та місце проведення засідання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів має бути надіслано не пізніш як за десять днів до дня проведення засідання. До повідомлення про час та місце проведення засідання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, яке надсилається прокурору, додаються копія дисциплінарної скарги та висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора. Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності. На засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів заслуховуються пояснення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, який проводив перевірку, пояснення прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представника і в разі необхідності інших осіб. Прокурор, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представник мають право давати пояснення, відмовитися від їх надання, ставити питання учасникам провадження, висловлювати заперечення, заявляти клопотання, а також за наявності сумнівів у неупередженості та об`єктивності члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів подавати заяву про його відвід.