РІШЕННЯ
Іменем України
15 червня 2020 року
Київ
справа №9901/195/19
адміністративне провадження №П/9901/195/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Гончарової І.А.,
суддів Бившевої Л.І., Олендера І.Я., Шипуліної Т.М., Ханової Р.Ф.,
за участю секретаря судового засідання - Калініна О.С.,
позивача - ОСОБА_1,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу № 9901/195/19 за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправним та нечинним рішення,
В С Т А Н О В И В:
І. ПРОЦЕДУРА
17 квітня 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Вищої ради правосуддя, в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просить визнати протиправним та нечинним рішення Вищої ради правосуддя від 28 лютого 2019 року № 629/0/15-19 "Про залишення без змін рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 21 червня 2018 року № 288дп-18 про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора Київської місцевої прокуратури № 6 міста Києва ОСОБА_1 ".
Верховний Суд ухвалою від 13 травня 2019 року відкрив провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправним та нечинним рішення; призначив справу до розгляду в судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін.
Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 травня 2019 року, проведеним у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О., що унеможливлює її участь у розгляді позовних заяв, визначено новий склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Гончарова І.А. (головуючий), Бившева Л.І., Олендер І.Я., Шипуліна Т.М., Ханова Р.Ф.
Ухвалою від 28 травня 2019 року суддя-доповідач прийняла адміністративну справу № 9901/195/19 до свого провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 працює на посаді прокурора Київської місцевої прокуратури № 6 з 15 грудня 2015 року.
04 грудня 2017 року до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП, Комісія) надійшла дисциплінарна скарга за підписом заступника керівника місцевої прокуратури Ігнатенка В.Ю. про невиконання та неналежне виконання прокурором місцевої прокуратури ОСОБА_1 своїх обов`язків.
06 грудня 2017 року до КДКП також надійшла дисциплінарна скарга керівника місцевої прокуратури Авдєєнка О.А. про незабезпечення прокурором ОСОБА_1 належного процесуального керівництва у кримінальних провадженнях №12016100060006789, №12016100060001850, №12016100060007296.
За цими скаргами відкриті дисциплінарні провадження, які рішенням Комісії від 24 січня 2018 року № 28дп-18 об`єднані в одне дисциплінарне провадження.
04 березня 2018 року членом Комісії складено висновок про наявність дисциплінарного проступку в діях прокурора ОСОБА_1 .
Розглянувши цей висновок, КДКП ухвалила рішення від 21 червня 2018 року №288дп-18, відповідно до якого притягнула до дисциплінарної відповідальності прокурора місцевої прокуратури № 6 міста Києва ОСОБА_1, наклавши на неї дисциплінарне стягнення у виді заборони на шість місяців на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду.
Під час дисциплінарного провадження встановлено, що доводи дисциплінарної скарги ОСОБА_3 щодо неналежного виконання прокурором ОСОБА_1 службових обов`язків як процесуального керівника у кримінальних провадженнях №12016100060006789, №12016100060001850, №12016100060007296 не підтвердились.
Разом із тим, Комісія дійшла висновку, що в діях прокурора ОСОБА_1 наявні ознаки дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру" (невиконання та неналежне виконання службових обов`язків) з огляду на те, що позивачем на порушення вимог статті 26 Закону України "Про прокуратуру" та наказу Генерального прокурора України від 20 квітня 2016 року № 161 "Про організацію діяльності прокурорів з нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні заходів примусового характеру, пов`язаних із обмеженням особистої свободи громадян" неналежним чином виконувалися обов`язки з нагляду у цьому напрямі, не забезпечено упродовж січня-жовтня 2017 року проведення перевірок законності затримання громадян у порядку статті 208 Кримінального процесуального кодексу України, не здійснено нагляду за кімнатами для затриманих та доставлених черговою частиною Печерського управління поліції, не проведено у 2017 році перевірки стану збереження слідчим відділом Печерського управління поліції речових доказів, на порушення вимог статті 558 Кримінального процесуального кодексу України не забезпечено прокурором належного виконання її посадових обов`язків під час виконання міжнародно-правових доручень.
Не погодившись із рішенням КДКП від 21 червня 2018 року № 288дп-18, ОСОБА_1 оскаржила його до Вищої ради правосуддя.
Вища рада правосуддя, розглянувши скаргу ОСОБА_1 у межах наведених у ній доводів, дійшла висновку, що підстав для скасування рішення КДКП від 21 червня 2018 року № 288дп-18 немає і тому своїм рішенням від 28 лютого 2019 року №629/0/15-19 залишила його без змін.
Відповідно до витягу з протоколу № 14 засідання Вищої ради правосуддя від 28 лютого 2019 року вказане рішення прийнято за участі 21 члена Вищої ради правосуддя. Результати голосування: "за" - 21, "проти" - 0, "не брали участі в голосуванні" - 0.
Зі змісту рішення Вищої ради правосуддя вбачається, що висновки КДКП в частині неналежного виконання ОСОБА_1 міжнародно-правового доручення та незабезпеченні впродовж січня-жовтня 2017 року проведення перевірок законності затримання громадян у порядку статті 208 Кримінального процесуального кодексу України, нездійсненні нагляду за кімнатами для затриманих та доставлених черговою частиною Печерського управління поліції ГУНП у місті Києві є підтвердженими та жодним чином не спростовані скаржником.
При цьому щодо висновку КДКП про непроведення ОСОБА_1 перевірки стану збереження речових доказів слідчим відділом Печерського управління поліції, то Вища рада правосуддя вважає його передчасним, оскільки в цій частині склад дисциплінарного проступку в діях ОСОБА_1 повністю не доведено з огляду на те, що нею розпочато перевірку наприкінці 2017 року.
За висновком Вищої ради правосуддя при прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні щодо виду дисциплінарного стягнення Комісією враховано характер проступку, його наслідки, особу прокурора, ступінь її вини, характеристику, а обраний вид дисциплінарного стягнення відповідає принципу пропорційності.
Вважаючи рішення Вищої ради правосуддя від 28 лютого 2019 року № 629/0/15-19 незаконним, позивач оскаржила його до суду.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА
Аргументи позивача
ОСОБА_1 , обґрунтовуючи свої позовні вимоги, вважає оскаржуване рішення Вищої ради правосуддя необґрунтованим та таким, що підлягає скасуванню з підстав, визначених частиною першою статті 54 Закону України "Про Вищу раду правосуддя".
Зокрема, зазначає, що всупереч пункту 2 частини першої статті 54 цього Закону рішення від 28 лютого 2019 року № 629/0/15-19 не підписано жодним членом Вищої ради правосуддя, які брали участь у його ухваленні; рішення має підпис лише керівника секретаріату Вищої ради правосуддя ОСОБА_4 .
Крім того всупереч пункту 3 частини першої статті 54 та частини п`ятої статті 30 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" про засідання 28 лютого 2019 року Вища рада правосуддя позивача не повідомила, а про засідання остання дізналася від нового керівника Київської місцевої прокуратури № 6.
Також, на думку ОСОБА_1, оскаржуване рішення не містить посилань на визначені законом підстави дисциплінарної відповідальності прокурора та мотиви, з яких Вища рада правосуддя дійшла відповідних висновків.
Так, відповідач взагалі не надав оцінку факту підготовки нею вказівки від 19 червня 2017 року № 5459 вих-17, що на думку КДКП є незаконною, та відсутності з її боку контролю за цією вказівкою.
З доводами Вищої ради правосуддя про невжиття всіх заходів, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України, щодо неналежного виконання запиту та допиту свідка позивач не погоджується та зазначає, що запит Чеської Республіки про надання міжнародної правової допомоги у кримінальній справі №1ZN 4061/2015-27 отримала майже через 5 місяців після його надходження вперше до місцевої прокуратури всупереч строків, встановлених для його виконання частиною другою статті 558 Кримінального процесуального кодексу України.
Щодо невиконання обов`язку здійснювати нагляд за додержанням законів при затриманні громадян у порядку статей 207, 208 Кримінального процесуального кодексу України у кримінальних провадженнях, то, як стверджує позивач, такий обов`язок згідно з наказом керівника від 15 листопада 2016 року № 85 було закріплено за 42 працівниками Київської місцевої прокуратури № 6. При цьому у зв`язку з нефункціонуванням кімнат для затриманих та доставлених осіб ОСОБА_1 зазначила, що впродовж 2016-2017 років у неї був відсутній об`єкт для перевірки.
Відповідно до оскаржуваного рішення Вища рада правосуддя дійшла висновку, що склад дисциплінарного проступку щодо непроведення ОСОБА_1 у 2017 році перевірки стану збереження СВ Печерського УП ГУНП у місті Києві речових доказів повністю не доведено з огляду на те, що нею розпочато перевірку наприкінці 2017 року. Тому, на переконання позивача, Вища рада правосуддя у своєму рішенні мала навести мотиви, з яких рішення КДКП у цій частині не скасувала.
Крім того, ОСОБА_1 звернула увагу, що розгляд її скарги здійснювався відповідачем більше 7 місяців (у період із 23 липня 2018 року до 28 лютого 2019 року), що є грубим порушенням частини четвертої статті 53 Закону.
Враховуючи вищевикладене, позивач вважає, що наявні підстави для скасування рішення Вищої ради правосуддя від 28 лютого 2019 року № 629/0/15-19.
Аргументи відповідача
У відзиві на позовну заяву Вища рада правосуддя просить відмовити у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 .
Вважає, що рішення від 28 лютого 2019 року № 629/0/15-19 є законним та обґрунтованим, оскільки за змістом та порядком прийняття відповідає встановленим Законом України "Про Вищу раду правосуддя" вимогам та містить підстави та мотиви його прийняття.
Зокрема, відповідач стверджує, що на засіданні 28 лютого 2019 року були присутні 21 член Вищої ради правосуддя. За результатами голосування "за" проголосувало 21 член Вищої ради правосуддя, "проти" - 0, "не брали участі в голосуванні" - 0. Рішення підписано всіма членами, оригінал якого зберігається у Вищій раді правосуддя, а позивачу була направлена належним чином завірена копія.
Про розгляд справи 28 лютого 2019 року ОСОБА_1 повідомлялася належним чином та була присутня на засіданні Вищої ради правосуддя.
Обставини, які мали значення та стали підставою для прийняття Вищою радою правосуддя оскаржуваного рішення, а також обґрунтування прийняття саме такого рішення докладно та в повному обсязі в ньому наведені. При цьому відповідач зазначає, що при прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні щодо виду дисциплінарного стягнення Вищою радою правосуддя враховано характер проступку, його наслідки, особу прокурора, ступінь її вини, характеристику, а обраний вид дисциплінарного стягнення відповідає принципу пропорційності.
Також відповідач вказав, що порушення граничного терміну розгляду скарги не є підставою для скасування оскарженого рішення Вищої ради правосуддя, зважаючи на те що розгляд справи продовжувався у зв`язку з необхідністю проведення додаткової перевірки.
ІІІ. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН
Повноваження, статус, порядок діяльності та засади організації Вищої ради правосуддя визначаються Законом України "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII (далі - Закон № 1798-VIII).
Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 1798-VIII Вища рада правосуддя є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.
Частиною першою статті 5 Закону № 1798-VIII встановлено, що Вища рада правосуддя складається з двадцяти одного члена.
Відповідно до частини другої статті 30 Закону № 1798-VIII засідання Вищої ради правосуддя у пленарному складі є повноважним, якщо в ньому бере участь більшість від складу Вищої ради правосуддя.
Порядок розгляду Вищою радою правосуддя скарги на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора визначений статтею 53 Закону №1798-VIII.
Так, за змістом частини третьої цієї норми скарга на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора розглядається Вищою радою правосуддя у пленарному складі в порядку, визначеному статтею 49 цього Закону № 1798-VIII для розгляду дисциплінарної справи щодо судді.
Згідно з частиною п`ятою статті 53 Закону № 1798-VIII за результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора Вища рада правосуддя має право: 1) скасувати повністю рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора та закрити дисциплінарне провадження; 2) скасувати частково рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора та ухвалити нове рішення; 3) скасувати повністю або частково рішення відповідного органу про відмову в притягненні до дисциплінарної відповідальності прокурора та ухвалити нове рішення; 4) змінити рішення відповідного органу, застосувавши інший вид дисциплінарного стягнення; 5) залишити рішення відповідного органу без змін.
За положеннями статті 54 Закону № 1798-VIII рішення Вищої ради правосуддя за результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: 1) склад Вищої ради правосуддя, який ухвалив відповідне рішення, не мав повноважень його ухвалювати; 2) рішення не підписано будь-ким із складу членів Вищої ради правосуддя, які брали участь у його ухваленні; 3) прокурор не був належним чином повідомлений про засідання Вищої ради правосуддя - якщо було ухвалено будь-яке з рішень, визначених пунктами 2- 5 частини п`ятої статті 53 цього Закону; 4) рішення не містить посилань на визначені законом підстави дисциплінарної відповідальності прокурора та мотиви, з яких Вища рада правосуддя дійшла відповідних висновків.
Право на оскарження до суду рішення Вищої ради правосуддя, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, мають цей прокурор та скаржник, якщо таке рішення Вищої ради правосуддя ухвалене за його скаргою.
Стаття 123 Конституції України передбачає, що організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом.
Підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності визначені у статті 43 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, відповідно до якої прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження у разі невиконання чи неналежного виконання службових обов`язків (пункт 1 частини першої).
Відповідно до частини третьої статті 48 Закону України "Про прокуратуру" при прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.
Згідно з частиною першою статті 49 Закону України "Про прокуратуру" на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: 1) догана; 2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); 3) звільнення з посади в органах прокуратури.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
У статті 54 Закону № 1798-VIII законодавець чітко визначив перелік підстав, за наявності яких рішення Вищої ради правосуддя за результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора може бути оскаржене та скасоване, а саме:
1) склад Вищої ради правосуддя, який ухвалив відповідне рішення, не мав повноважень його ухвалювати;
2) рішення не підписано будь-ким із складу членів Вищої ради правосуддя, які брали участь у його ухваленні;
3) прокурор не був належним чином повідомлений про засідання Вищої ради правосуддя - якщо було ухвалено будь-яке з рішень, визначених пунктами 2- 5 частини п`ятої статті 53 цього Закону;
4) рішення не містить посилань на визначені законом підстави дисциплінарної відповідальності прокурора та мотиви, з яких Вища рада правосуддя дійшла відповідних висновків.
Зазначені підстави є вичерпними та не підлягають розширеному тлумаченню. Невідповідність рішення Вищої ради правосуддя та процедури його прийняття одній із вищенаведених вимог є підставою для його скасування.
Водночас, за усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду, суд, який переглядає рішення Вищої ради правосуддя, не обмежений перевіркою лише наведених вище формальних критеріїв, оскільки забезпечує гарантії пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та є визначеним статтею 266 Кодексу адміністративного судочинства України судовим органом, який має повну юрисдикцію щодо розгляду скарг на рішення Вищої ради правосуддя (постанова Великої Палати Верховного Суду від 06 червня 2019 року у справі №9901/869/18).
Надаючи оцінку доводам позивача щодо наявності підстав, передбачених статтею 54 Закону № 1798-VIII, для скасування оскаржуваного рішення Вищої ради правосуддя, суд зазначає наступне.
Як вбачається з матеріалів справи, зокрема витягу з протоколу № 14 засідання Вищої ради правосуддя від 28 лютого 2019 року, на засіданні Вищої ради правосуддя 28 лютого 2019 року були присутні 21 член, які одноголосно проголосували за рішення № 629/0/15-19 про залишення без змін рішення КДКП від 21 червня 2018 року № 288дп-18 про притягнення прокурора Київської місцевої прокуратури №6 міста Києва ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.
Вказане рішення підписано всіма членами Вищої ради правосуддя, які брали участь у його ухваленні.
Посилання позивача на те, що отримане нею рішення містить підпис лише керівника секретаріату Вищої ради правосуддя ОСОБА_4, як на підставу для його скасування, колегія суддів не бере до уваги, оскільки ОСОБА_1 була направлена копія рішення, засвідчена належним чином відповідно до вимог Інструкції з діловодства у Вищій раді правосуддя, затвердженої наказом Голови Вищої ради правосуддя від 17 липня 2017 року № 61/0/1-17.
У позовній заяві ОСОБА_1 зазначає, що її не було належним чином повідомлено про засідання 28 лютого 2019 року. Про дату засідання позивач дізналася від нового керівника Київської місцевої прокуратури № 6, який повідомив, що на ім`я колишнього керівника прокуратури надійшло повідомлення з Вищої ради правосуддя про засідання за її скаргою.
Зазначене, на думку ОСОБА_1, є порушенням частини п`ятої статті 30 Закону №1798-VIII, відповідно до якої особа, питання щодо якої має розглядатися Вищою радою правосуддя, повідомляється про такий розгляд не пізніше ніж за десять календарних днів до дня засідання, крім випадків, якщо законом не вимагається участь такої особи у засіданні, а також якщо інше не визначено цим Законом.
Особа вважається належним чином повідомленою, якщо повідомлення направлено на адресу її місця проживання чи перебування або на адресу суду чи прокуратури, де така особа обіймає посаду, а за неможливості такого направлення - розміщене на офіційному веб-сайті Вищої ради правосуддя (частина шоста статті 30 Закону №1798-VIII).
Судом встановлено, що згідно з наявним у матеріалах справи листом Вищої ради правосуддя від 18 лютого 2019 року № 6699/0/9-19, направленого ОСОБА_1 на адресу: м. Київ, вул. Є. Гуцула, 5, каб . НОМЕР_1, позивача повідомлено про дату, час та місце засідання Вищої ради правосуддя; ОСОБА_1 була присутня на засіданні 28 лютого 2019 року та давала пояснення щодо обставин, викладених у рішенні КДКП.
Крім того, інформацію про дату, час та місце засідання було розміщено на офіційному веб-сайті Вищої ради правосуддя.