ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 815/1788/15
Провадження № 11-1031апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.
розглянула в порядку письмового провадження касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Укрбудінвест", першого заступника прокурора Одеської області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 29 березня 2016 року (суддя Вовченко О. А.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року (судді Танасогло Т. М., Бойко А. В., Яковлєв О. В.) у справі за позовом Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області (далі - Прокуратура) до Управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради (далі - Управління), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - ТОВ "Укрбудінвест", треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Затоківська селищна рада, ОСОБА_1, про визнання неправомірними дій щодо надання висновку про розгляд проекту землеустрою та про скасування висновку, і
ВСТАНОВИЛА:
1. У березні 2015 року Прокуратура звернулась до адміністративного суду з позовними вимогами, в яких просила визнати неправомірними дії Управління щодо надання висновків про розгляд проектів землеустрою від 03 листопада 2014 року №№ 679, 680, 681, 682, 683, 687, 688, 689, 690, 691, 692, 693, 694, 695, 696, 698, 699, 700, 701, 702, 703, 704, 705, 706, 707, 708, 709, 710, 711, 712, 713, 714, 715, 716, 717, 718, 719, 720, 721, 722, 723, 724, 725, 726, 727, 728, 730, 731, 732, 733, 734, 735, 736, 737, 738, 739, 740, 741, 742, 743, 744, 745, 746, 747, 749; від 31 жовтня 2014 року № 697 та скасувати висновки Управління про розгляд проектів землеустрою від 03 листопада 2014 року №№ 679, 680, 681, 682, 683, 687, 688, 689, 690, 691, 692, 693, 694, 695, 696, 698, 699, 700, 701, 702, 703, 704, 705, 706, 707, 708, 709, 710, 711, 712, 713, 714, 715, 716, 717, 718, 719, 720, 721, 722, 723, 724, 725, 726, 727, 728, 730, 731, 732, 733, 734, 735, 736, 737, 738, 739, 740, 741, 742, 743, 744, 745, 746, 747, 749 та від 31 жовтня 2014 року № 697.
25 травня 2015 року Одеський окружний адміністративний суд постановив ухвалу, якою роз`єднав у самостійні провадження заявлені у справі № 815/1788/15 позовні вимоги про визнання неправомірними дій Управління щодо надання висновків про розгляд проектів землеустрою та скасування висновків Управління про розгляд проектів землеустрою від 03 листопада 2014 року та від 31 жовтня 2014 року.
У справі № 815/1788/15 залишились позовні вимоги про визнання неправомірними дії Управління щодо надання висновку про розгляд проекту землеустрою від 03 листопада 2014 року № 679 та про скасування висновку Управління про розгляд проекту землеустрою від 03 листопада 2014 року № 679.
Ухвалою від 10 грудня 2014 року суд першої інстанції залучив до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 .
Зі змісту позовної заяви та доданих до неї документів убачається, що позивач оскаржує рішення суб`єкта владних повноважень про розгляд проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у межах населеного пункту, які суперечать містобудівній документації.
Одеський окружний адміністративний суд 29 березня 2016 року прийняв постанову про часткове задоволення позову. Визнав неправомірними дії Управління щодо надання висновку від 03 листопада 2014 року № 679 про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 . В іншій частині позовних вимог відмовив.
2. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 16 серпня 2016 року скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нову постанову - про відмову у задоволенні позову.
3. ТОВ "Укрбудінвест" не погодилося з ухваленим у справі рішенням суду апеляційної інстанції й звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Також з касаційною скаргою звернувся перший заступник прокурора Одеської області, який свої вимоги обґрунтовує тим, що у цій справі наявний спір про право між сторонами, оскільки оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень породжує виникнення конкретних прав та обов`язків фізичних і юридичних осіб. З погляду скаржника, на такі спірні правовідносини поширюються правила цивільного або господарського судочинства, у зв`язку з чим просив рішення суду першої та апеляційної інстанцій скасувати, а провадження у справі закрити.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 08 листопада 2016 року відкрив касаційне провадження.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
4. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19 вересня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346КАС України.
5. Велика Палата Верховного Суду 28 січня 2020 року постановила ухвалу, якою прийняла та призначила справу № 815/1788/15 до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.
6. Велика Палата Верховного Суду перевірила обґрунтованість рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах наведених у касаційній скарзі доводів про недотримання цими судами правил предметної юрисдикції й дійшла висновку про таке.
7. Суд першої інстанції, задовольняючи частково позовні вимоги, виходив із того, що надання Управлінням висновку від 03 листопада 2014 року № 679 про погодження проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки загальною площею 0,0372 га у власність для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1, є неправомірними, оскільки проект не відповідав умовам забудови смт Затока, передбаченим Генеральним планом та приписам Державних будівельних норм "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" (ДБН 360-92).
Цей суд притримувався думки, що Генеральний план смт Затока не передбачав надання земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва в межах населеного пункту на землях рекреаційного призначення. Суд погодився з тим, що відповідно до положень пунктів 3.41 та 3.39 ДБН 360-92 землі рекреаційного призначення можуть надаватися для індивідуального дачного будівництва, але не тоді, коли ці землі знаходяться в межах міських населених пунктів.
Суд першої інстанції, мотивуючи рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог про скасування висновку Управління від 03 листопада 2014 року № 679, серед іншого, послався на те, що цей висновок вичерпав свою дію.
Натомість суд апеляційної інстанцій, коли ухвалював нове рішення про відмову у задоволенні позову, виходив з того, що право визначати, які об`єкти рекреації буде розміщено на земельних ділянках і для яких цілей будуть використовуватись земельні ділянки, належить виключно власнику земельних ділянок, яким Затоківська селищна рада відповідним чином скористалася. Не погоджуючись з посиланням суду першої інстанції на приписи ДБН 360-92 щодо заборони розміщення на території населеного пункту дачних будинків, суд апеляційної інстанції зазначив, що ці приписи стосуються тільки дачних та садових товариств з числа юридичних, а не фізичних осіб.
Вважає також, що суд першої інстанції всупереч вимогам пункту 3 частини першої статті 163 КАС України у мотивувальній частині судового рішення не зазначив мотиви неврахування при розгляді цієї справи висновку державної експертизи землевпорядної документації від 19 грудня 2014 року № 1729-14 щодо проекту землеустрою ОСОБА_1 .
З позиції цього суду, прокурор обрав неправильний спосіб захисту порушеного права, оскільки оскаржуваний висновок Управління від 03 листопада 2014 року № 679 застосувався одноразово та вичерпав свою дію, при цьому він не породжує обов`язку органу місцевого самоврядування при затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки врахувати позитивний висновок управління містобудування та архітектури, у зв`язку з чим суд першої інстанції правильно відмовив у задоволенні позовних вимог про скасування цього висновку.
Вважає, що незаконність передачі, а відповідно і незаконність набуття права власності на землю, про яку зазначає прокурор у цьому позові, за приписами частини другої статті 328 Цивільного кодексу України може бути встановлена рішенням суду з іншим предметом позову.
8. У касаційній скарзі перший заступник прокурора Одеської області, серед іншого, зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій у порушення вимог статті 11 та 157 КАС України не надали оцінки обставинам справи щодо правової природи спірних правовідносин та отримання ОСОБА_1 свідоцтва про право власності на земельну ділянку від 15 січня 2015 року № НОМЕР_1, що виключає можливість розгляду справи за правилами КАС України.
9. У цій справі суди встановили такі фактичні обставини справи.
22 вересня 2014 року Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міськради рішенням № 2328-VІ надала дозвіл ОСОБА_1 на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва за адресою:
АДРЕСА_1. Управління розглянуло проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 та 03 листопада 2014 року видало висновок про розгляд вказаного проекту № 679.
У цьому висновку написало, що категорія земель за основним цільовим призначенням відповідно до статті 19 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) - землі рекреаційного призначення (пункт4); земельна ділянка повинна використовуватися за призначенням, з дотриманням вимог містобудівного, земельного та природоохоронного законодавства України та статей 91, 99, 103, 111, 113, 211 ЗК України. Обмеження (обтяження) на використання земельної ділянки - відсутні (пункт 5); земельна ділянка відводиться у власність (пункт 7); земельна ділянка відводиться за рахунок земель не наданих у власність та постійне користування в межах населеного пункту (пункт 8); проект землеустрою щодо відведення громадянці ОСОБА_1 земельної ділянки загальною площею 0,0372 га у власність для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 відповідає вимогам чинного законодавства України та іншим нормативно-правовим актам та погоджується (пункт 10).
29 грудня 2014 року Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міської ради Одеської області прийняла рішення № 2746 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 та іншим (всього 13 чоловік) для індивідуального дачного будівництва, які розташовані за адресою: АДРЕСА_1" .
Реєстраційна служба Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області 15 січня 2015 року видала свідоцтво про право власності (індексний номер НОМЕР_1) ОСОБА_1 на земельну ділянку площею 0,0372 га по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:005:0088).
31 січня 2019 року Білгород-Дністровський міськрайонний суд Одеської області ухвалив рішення у справі № 495/8567/16-ц за позовом виконувача обов`язків першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_1 та інших, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ТОВ "Укрбудінвест", про визнання незаконними рішення, визнання недійсними свідоцтв про право власності, яким задовольнив позовні вимоги. Зокрема, визнав незаконним рішення Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року за № 2746 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 та іншим (всього 13 чоловік) для індивідуального дачного будівництва, які розташовані за адресою: АДРЕСА_1 ; визнав недійсним свідоцтво про право власності індексний номер: НОМЕР_1 від 15 січня 2015 року, видане Реєстраційною службою Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області ОСОБА_1 на земельну ділянку площею 0,0372 га по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:005:0088).
У березні 2015 року Білгород-Дністровська місцева прокуратура Одеської області звернулася до суду із позовом, у якому просила визнати неправомірними дії Управління щодо надання висновків про розгляд проектів землеустрою від 03 листопада 2014 року, зокрема № 679, та скасувати висновок Управління про розгляд проектів землеустрою від 03 листопада 2014 року, зокрема, № 679.
Як згадано вище, Одеський окружний адміністративний суд постановою від 29 березня 2016 року частково задовольнив позов і визнав неправомірними дії Управління щодо надання висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 від 03 листопада 2014 року № 679. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 16 серпня 2016 року скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нову - про відмову у задоволенні позову.
У вересні 2016 року перший заступник прокурора Одеської області звернувся із касаційною скаргою, у якій просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а провадження у справі закрити, оскільки ОСОБА_1 15 січня 2015 року отримала свідоцтво про право власності на земельну ділянку № НОМЕР_1 і цей спір носить приватно правовий характер, що виключає можливість розгляду справи за правилами КАС України.
10. У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття "суд, встановлений законом" включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини.
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Тобто юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.
Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Отже, в порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
Адміністративна справа у розумінні пункту 1 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Поряд із цим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
За змістом пункту 5 частини четвертої статті 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень, зокрема, в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).