РІШЕННЯ
Іменем України
12 червня 2020 року
Київ
справа №9901/36/20
адміністративне провадження №П/9901/36/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Соколова В.М.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А., Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.,
за участю:
секретаря судового засідання Совяк-Круковського М.В.,
представників позивача - Домашовець В.С., Медвідь В.О.,
представника Президента України - Гуцал Д.С.,
представника Державного бюро розслідувань - Лебідь Л.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа - Державне бюро розслідувань, про визнання протиправним та нечинним Указу,
УСТАНОВИВ:
Зміст позовних вимог та стислий виклад позиції позивача
04 лютого 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач), третя особа - Державне бюро розслідувань (далі - ДБР), про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 27 грудня 2019 року № 960/2019 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Директора Державного бюро розслідувань" (по тексту - Указ).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірний Указ не відповідає вимогам Закону України "Про Державне бюро розслідувань" щодо обов`язкового формулювання у ньому підстави звільнення із займаної посади. Позивач вважає, що підстава звільнення Директора ДБР має істотне правове значення, оскільки може вплинути на подальший правовий статус звільненої особи, а саме на можливість виплати вихідної допомоги, зарахування за штат цього органу (статті 87, 87-1 Закону України "Про державну службу"), подальшого проходження служби як у самому ДБР, так і в інших державних/недержавних органах (організаціях, установах, підприємствах), з урахуванням вимог до зайняття відповідних посад. Крім того, на думку позивача, спірний Указ не відповідає вимогам Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань", оскільки вказаний Закон не передбачає окремого повноваження Президента України на звільнення із займаної посади діючого Директора ДБР.
ОСОБА_1 зазначив, що із внесенням змін до Закону України "Про Державне бюро розслідувань" діяльність ДБР, як центрального органу виконавчої влади, припинено, натомість, ДБР установлено правовий статус державного правоохоронного органу. Тобто, відбулась реорганізація юридичної особи шляхом перетворення. Однак, станом на день видання відповідачем спірного Указу до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань не вносився запис про припинення ДБР, як центрального органу виконавчої влади, та утворення на його основі державного правоохоронного органу. Таким чином, позивач не міг бути звільнений з посади Директора ДБР з мотивів реорганізації державного органу.
На переконання позивача, Указ про його звільнення не відповідає Висновку Конституційного Суду України від 16 грудня 2019 року у справі № 2-249/2019(5581/19) щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора ДБР) (реєстр. № 1014) вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Зокрема, Конституційний Суд України надав Висновок про невідповідність вимогам частини першої статті 157 Конституції України законопроекту реєстр. № 1014 щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора ДБР. Отже, на день видання спірного Указу (27 грудня 2019 року) повноваження відповідача щодо звільнення з посади Директора ДБР були визнані неконституційними.
За викладених мотивів, позивач вважає, що Указ Президента України від 27 грудня 2019 року № 960/2019 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Директора Державного бюро розслідувань" підлягає визнанню протиправним та нечинним.
В судовому засіданні представники позивача підтримали вимоги позовної заяви, просили її задовольнити в повному обсязі.
Стислий виклад позиції інших учасників справи
У відзиві на адміністративний позов ОСОБА_1 представник Президента України просив відмовити в його задоволенні з посиланням на те, що в Законі України "Про Державне бюро розслідувань" відсутні будь-які вимоги щодо зазначення в акті Президента України про звільнення Директора ДБР підстав його видання або підстав звільнення. Крім того, право Президента України на видання спірного Указу випливає зі змісту положень Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань", якими регламентовано дострокове припинення повноважень Директора ДБР, і відповідач, як суб`єкт призначення та звільнення Директора ДБР, мав право на видання Указу про звільнення позивача. Представник Президента України наголосив на тому, що на спірні правовідносини не розповсюджується дія положень Цивільного кодексу України та Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань", оскільки вони не регулюють правовідносини в сфері призначення або звільнення Директора ДБР. При цьому, представник відповідача вказав на безпідставність тверджень позивача про невідповідність спірного Указу Висновку Конституційного Суду України від 16 грудня 2019 року у справі № 2-249/2019(5581/19), оскільки в даній справі Судом надавалася правова оцінка законопроекту про внесення змін до статті 106 Конституції України, а не проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань". Більше того, на час складення Висновку вказаний Закон був прийнятий.
Представник Президента України у судовому засіданні повністю заперечив проти задоволення позову з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву. Просив відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.
Представник ДБР подав до суду пояснення на позовну заяву, в яких зазначив, що спірний Указ виданий на виконання підпункту 2 пункту 3 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань". Тобто, повноваження позивача, як Директора ДБР, припинилися в силу зазначеного Закону, який, у свою чергу, не був визнаний неконституційним. Повноваження Президента України призначати та звільняти Директора ДБР прямо визначені в Законі України "Про Державне бюро розслідувань". Разом із тим, у поданих поясненнях представник ДБР просив закрити провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), мотивуючи це тим, що вирішення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 27 грудня 2019 року № 960/2019 з підстав порушення конституційних приписів про повноваження Президента України та невідповідності цього Указу положенням Конституції України, не віднесено до юрисдикції адміністративного суду, а є компетенцією Конституційного Суду України.
Представник ДБР у судовому засіданні просив закрити провадження у справі з підстав, викладених у поясненнях на позовну заяву.
11 червня 2020 року представник позивача - адвокат Медвідь В.О. засобами електронного зв`язку направив до суду відповідь на відзив на позовну заяву, в якому зазначив, що спірний Указ є нормативним актом індивідуальної дії, а тому має відповідати як Конституції, так і законам України. Зокрема, у частині четвертій та п`ятій статті 10 Закону України "Про Державне бюро розслідувань" наведені вичерпні підстави припинення повноважень Директора ДБР, а відтак, прийняття нового Закону України, в даному випадку "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань", не може слугувати аргументом для звільнення Директора ДБР. Крім того, такої підстави не містить і стаття 83 Закону України "Про державну службу". Отже, не можна вважати, що оскаржуваний Указ прийнято на підставі та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Також представник позивача не погоджується із зазначеними у відзиві на позовну заяву твердженнями представника Президента України про відсутність у законодавчих актах вимог щодо обґрунтування у відповідному Указі підстав припинення повноважень Директора ДБР, оскільки такі спростовуються приписами пункту 8 Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006. Представник позивача наголосив на тому, що на день видання оскаржуваного Указу повноваження Президента України щодо звільнення з посади Директора ДБР були визнані неконституційними згідно з Висновком Конституційного Суду України від 16 грудня 2019 року № 7-в/2019. Зважаючи на вищезазначене, представник позивача - адвокат Медвідь В.О. просив позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити в повному обсязі.
Заяви, клопотання учасників справи
У судовому засіданні 12 червня 2020 року представник позивача заявив клопотання про витребування з ДБР інформації, яка стосується переведення працівників у зв`язку зі зміною його статусу, а також про витребування з Офісу Президента України документів, на основі та на виконання яких був виданий оскаржуваний Указ від 27 грудня 2019 року № 960/2019.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалами від 12 червня 2020 року, постановленими без виходу до нарадчої кімнати, відмовив у задоволенні клопотань представника позивача про витребування письмових доказів.
Крім того, в судовому засіданні 12 червня 2020 року представник ДБР заявив клопотання про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
Ухвалою від 12 червня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відмовив у задоволенні клопотання ДБР про закриття провадження у справі.
Процесуальні дії у справі
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Саприкіної І.В. від 25 лютого 2020 року відкрито провадження в адміністративній справі та призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін о 10 годині 23 березня 2020 року.
У зв`язку із прийняттям Кабінетом Міністрів України постанови від 11 березня 2020 року № 211 "Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19" та Верховною Радою України Закону від 30 березня 2020 року № 540-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)", розгляд справи, призначений на 23 березня 2020 року, відкладено.
Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року № 631/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл справи у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09 квітня 2020 року № 923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_4 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку".
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Білоуса О.В. (головуючий суддя), Гончарової І.А., Ханової Р.Ф., Желтобрюх І.Л., Блажівської Н.Є.
На підставі розпорядження в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 27 квітня 2020 року № 668/0/78-20 здійснено заміну члена судової колегії - судді Гончарової І.А. та протоколом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями визначено новий склад судової колегії: Білоус О.В. (головуючий суддя), Ханова Р.Ф., Желтобрюх І.Л., Блажівська Н.Є., Усенко Є.А.
27 квітня 2020 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу справи між суддями, який здійснений на підставі розпорядження в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 27 квітня 2020 року № 680/0/78-20, у зв`язку з постановленням Верховним Судом 27 квітня 2020 року ухвали про відведення головуючого судді Білоуса О.В. від участі у розгляді справи № 9901/36/20, визначено новий склад суду: Соколов В.М. (головуючий суддя), Білак М.В., Губська О.А., Загороднюк А.Г., Калашнікова О.В.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Білак М.В., Губської О.А., Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В. від 29 квітня 2020 року зазначену справу прийнято до провадження, призначено судове засідання о 10 годині 07 травня 2020 року.
В судовому засіданні 07 травня 2020 року колегією суддів задоволено клопотання представників позивача та відповідача про відкладення розгляду справи з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19). Розгляд справи відкладено на 10 годину 04 червня 2020 року.
04 червня 2020 року розгляд справи було відкладено на 12 червня 2020 року для надання часу представникам позивача ознайомитися з відзивом на позовну заяву та підготувати на нього відповідь.
Обставини справи, оцінка доказів, застосування норм права та мотиви ухваленого рішення
Указом Президента України від 22 листопада 2017 року № 386/2017 призначено ОСОБА_1 на посаду Директора ДБР.
27 грудня 2019 року Президент України В. Зеленський видав Указ № 960/2019 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Директора Державного бюро розслідувань".
Наказом т.в.о. Директора ДБР І. Венедіктової від 28 грудня 2019 року № 532-ос вирішено вважати ОСОБА_1 таким, що припинив виконання обов`язків на посаді Директора ДБР 28 грудня 2019 року.
Вважаючи Указ про звільнення протиправним і таким, що не відповідає Конституції та законам України, позивач звернувся до суду з цим позовом.
В силу частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У частині першій статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.
Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Таким чином, у контексті спірних правовідносин Суд повинен з`ясувати або спростувати наявність факту або обставин, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або наявність інших утисків прав та свобод позивача.
Поряд із цим, при вирішенні справи Верховний Суд ураховує, що обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тобто, Суд повинен з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Вирішуючи даний спір, Верховний Суд оцінює оскаржуване рішення Президента України на відповідність статті 19 Конституції України та статті 2 КАС України, а також вимогам інших законів.
12 листопада 2015 року Верховною Радою України прийнято Закон № 794-VIII "Про Державне бюро розслідувань" (далі - Закон № 794-VIII), який набрав чинності з 01 березня 2016 року.
Статтею 1 цього Закону (тут і далі - в редакції, чинній на час призначення позивача на посаду) ДБР визначено як центральний орган виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність з метою запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.
Завданнями ДБР відповідно до статті 5 Закону № 794-VIII є запобігання, виявлення, припинення, розкриття і розслідування:
1) злочинів, вчинених службовими особами, які займають особливо відповідальне становище відповідно до частини першої статті 9 Закону України "Про державну службу", особами, посади яких віднесено до першої - третьої категорій посад державної служби, суддями та працівниками правоохоронних органів, крім випадків, коли ці злочини віднесено до підслідності детективів Національного антикорупційного бюро України;
2) злочинів, вчинених службовими особами Національного антикорупційного бюро України, заступником Генерального прокурора - керівником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури або іншими прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, крім випадків, коли досудове розслідування цих злочинів віднесено до підслідності детективів підрозділу внутрішнього контролю Національного антикорупційного бюро України;
3) злочинів проти встановленого порядку несення військової служби (військових злочинів), крім злочинів, передбачених статтею 422 Кримінального кодексу України.
За змістом положень статті 6 Закону № 794-VIII, ДБР відповідно до покладених на нього завдань та у межах своєї компетенції, серед іншого: бере участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері протидії злочинності, вносить відповідні пропозиції на розгляд Кабінету Міністрів України; припиняє і розкриває злочини, розслідування яких віднесено до його компетенції; здійснює оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування злочинів, віднесених до підслідності ДБР, на підставах та в порядку, встановлених законом; розробляє і затверджує методику розслідування окремих видів злочинів; вживає заходів для повернення в Україну з-за кордону коштів та іншого майна, одержаних внаслідок вчинення злочинів, віднесених до підслідності ДБР; здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом.
Незалежність ДБР від незаконного втручання у його діяльність гарантується, зокрема, визначеними цим та іншими законами: 1) спеціальним статусом ДБР, особливим порядком визначення його загальної структури, фінансування та організаційного забезпечення діяльності; 2) особливим порядком добору, призначення та звільнення ДБР, першого заступника Директора ДБР і заступника Директора ДБР, а також вичерпним, визначеним законом, переліком підстав для припинення їхніх повноважень; 3) порядком здійснення повноважень ДБР та його працівниками; 4) колегіальним прийняттям найбільш важливих рішень керівництвом ДБР; 5) забороною незаконного втручання у здійснення повноважень працівників ДБР; 6) належною оплатою праці працівників ДБР і соціальними гарантіями; 7) правовим захистом і забезпеченням особистої безпеки працівників ДБР, їхніх близьких родичів (стаття 4 Закону № 794-VIII).
Отже, нормами Закону № 794-VIII (у вказаній вище редакції) ДБР визначено як орган із спеціальним статусом, структурно незалежний від існуючих правоохоронних органів та органів безпеки.
На виконання пункту 1 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 794-VIII Кабінет Міністрів України 29 лютого 2016 року прийняв постанову № 127 "Про утворення Державного бюро розслідувань".
У частині першій статті 10 Закону № 794-VIII (у тій же редакції) закріплено, що керівництво діяльністю ДБР здійснює його Директор, який частину своїх повноважень реалізує спільно із першим заступником Директора ДБР і заступником Директора ДБР відповідно до частини другої статті 12 цього Закону.
Відповідно до частини першої статті 12 Закону № 794-VIII Директор ДБР, з-поміж іншого, несе відповідальність за діяльність ДБР, зокрема законність здійснюваних ДБР оперативно-розшукових заходів, досудового розслідування, додержання прав і свобод людини і громадянина.
Згідно з частиною третьою зазначеної статті передбачено, що Директор ДБР, перший заступник Директора ДБР і заступник Директора ДБР призначаються строком на п`ять років. Одна і та сама особа не може обіймати ці посади більше двох строків підряд.
Відповідно до частини першої статті 11 Закону № 794-VIII Директор ДБР призначається на посаду Президентом України за поданням Прем`єр-міністра України відповідно до подання комісії з проведення конкурсу (далі - Конкурсна комісія) на зайняття посади Директора ДБР.
Підстави припинення повноважень Директора ДБР наведені в частині четвертій статті 10 Закону № 794-VIII. Так, повноваження Директора ДБР, першого заступника Директора ДБР і заступника Директора ДБР припиняються у зв`язку із закінченням строку повноважень або у разі: 1) подання письмової заяви про припинення повноважень за власним бажанням; 2) призначення чи обрання на іншу посаду за його згодою; 3) досягнення 65 років; 4) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров`я відповідно до висновку медичної комісії, що утворюється за рішенням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я; 5) набрання законної сили рішенням суду про визнання його недієздатним або про обмеження його цивільної дієздатності, про визнання його безвісно відсутнім чи про оголошення його померлим; 6) набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього у зв`язку із вчиненням злочину чи кримінального проступку (крім необережного кримінального проступку) або притягнення до адміністративної відповідальності за адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією; 7) припинення ним громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі України; 8) смерті; 9) встановлення за результатами перевірки його декларації уповноваженою особою недостовірних відомостей щодо майнового стану та доходів; 10) набуття громадянства іншої держави.
З системного аналізу наведених правових норм слідує, що до внесення змін до Закону України "Про Державне бюро розслідувань" відповідно до Закону України від 03 грудня 2019 року № 305-IX, Директор ДБР призначався на посаду на конкурсній основі Президентом України за поданням Прем`єр-міністра України строком на п`ять років. Повноваження Директора ДБР припинялися у зв`язку із закінченням строку повноважень або з підстав, визначених пунктами 1-10 частини четвертої статті 10 Закону № 794-VIII.