ПОСТАНОВА
Іменем України
18 червня 2020 року
Київ
справа №620/308/19
адміністративні провадження №К/9901/33122/19, №К/9901/34751/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу №620/308/19
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Чернігівської обласної ради, Управління комунального майна Чернігівської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів - Товариство з обмеженою відповідальністю "Ліки України", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивачів - прокуратура Чернігівської області, про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 та прокуратури Чернігівської області
на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 01.10.2019, постановлену судом у складі судді Скалозуба Ю.О.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Губської Л.В., суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,-
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
1. В січні 2019 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 (далі - позивачі) звернулися до суду з позовом до Чернігівської обласної ради, Управління комунального майна Чернігівської обласної ради, в якому просили:
- визнати протиправним та скасувати рішення Чернігівської обласної ради від 28.03.2018 №66-12/VII ʼʼПро внесення змін до Положення про порядок передачі майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області в орендуʼʼ (далі - рішення від 28.03.2018 №66-12/VII);
- визнати протиправним та скасувати рішення Чернігівської обласної ради від 28.03.2018 №70-12/VII ʼʼПро затвердження Положення про управління комунального майна Чернігівської обласної ради у новій редакціїʼ (далі - рішення від 28.03.2018 №70-12/VII);
- визнати протиправним та скасувати наказ начальника Управління комунального майна Чернігівської обласної ради від 08.10.2018 №159 ʼʼПро передачу в оренду цілісного майнового комплексу Комунального підприємства ʼʼЛіки Україниʼʼ Чернігівської обласної радиʼʼ (далі - рішення від 08.10.2018 №159).
2. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 01.10.2019, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019, залишено адміністративний позов без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
3. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанції позивачі подали касаційну скаргу, де посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просять скасувати ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 01.10.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Прокуратура Чернігівської області з посиланням на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права звернулась з касаційною скаргою, в якій просить скасувати спірні рішення суду першої та апеляційної інстанцій, а справу направити до Чернігівського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачі є депутатами Чернігівської обласної ради VII скликання.
Рішенням Чернігівської обласної ради від 28.03.2018 №66-12-VII на підставі статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування" внесено зміни до Положення про порядок передачі майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області в оренду, затвердженого рішенням Чернігівської обласної ради від 25.03.2011.
Рішенням Чернігівської обласної ради від 28.03.2018 №70-12-VII на підставі статей 43, 60 Закону України "Про місцеве самоврядування" затверджено Положення про управління комунального майна Чернігівської обласної ради у новій редакції.
Управлінням комунального майна Чернігівської обласної ради видано наказ від 08.10.2018 №159, яким ТОВ "Ліки України", відповідно до Закону України "Про оренду державного та комунального майна", пунктів 3, 6, підпункту 4.8.6 Положення про управління комунального майна обласної ради, вирішено укласти договір оренди з ТОВ "Ліки України" (заява від 28.09.2018 №01-0918) на майно спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області - цілісний майновий комплекс Комунального підприємства "Ліки України" Чернігівської обласної ради.
Не погоджуючись з зазначеними рішеннями, позивачі звернулись з даним позовом до суду, вважаючи, що спірними рішеннями було неправомірно передано комунальне майно в оренду, чим порушено право територіальної громади Чернігівської області на вирішення питань місцевого значення, що віднесені до компетенції місцевого самоврядування.
ІІІ. ВИСНОВКИ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, застосувавши правозастосовний висновок Великої Палати Верхового Суду у подібних правовідносинах, виходив з того, що позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності. Депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю. Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень. Зважаючи на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга позивачів обґрунтована їх незгодою з рішеннями судів попередніх інстанцій з посиланням, серед іншого, на те, що питання передачі в оренду цілісного майнового комплексу, що є комунальним майном, всупереч вимогам законодавства не виносилось на розгляд сесії обласної ради, що позбавило депутатів можливості приймати участь у вирішенні питань, які входить до їх виключної компетенції. Крім того, позивачі вказали на наявність у них, як депутатів Чернігівської обласної ради, права на звернення до суду в рамках захисту спільних інтересів територіальних громад Чернігівської області, які вони представляють та захищають в межах їх права на прийняття участі у роботі сесії обласної ради та прийняття відповідних рішень.
8. Прокуратура Чернігівської області у касаційній скарзі посилається на помилковість застосування до спірних правовідносин положень пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, зважаючи на те, що даний спір стосується майнових інтересів позивачів, як членів територіальної громади, оскільки виник внаслідок передачі в оренду цілісного майнового комплексу Комунального підприємства "Ліки України" Чернігівської обласної ради. При цьому, скаржник вказує, що поза увагою судів залишилось те, що звернення позивачів з даним позовом обумовлено допущенням суб`єктами владних повноважень порушень процедурних питань щодо передачі в оренду комунального майна, наслідком чого є порушення прав позивачів як представників інтересів територіальної громади.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341КАС України).
10. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, Суд дійшов таких висновків.
11. Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
12. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина перша статті 4 КАС України).
13. Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, наведеними у статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
14. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
15. Відтак КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
16. Крім того, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень. Визначаючи предметну юрисдикцію справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
17. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
18. Визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії чи рішення суб`єкта владних повноважень.
19. Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.