ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
20 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 815/1226/18
Провадження № 11-1206апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 815/1226/18 за позовом ОСОБА_1 до Малиновського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в м. Одесі про зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 червня 2018 року (суддя Марин П. П.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року (у складі колегії суддів Шляхтицького О. І., Потапчука В. О., Семенюка Г. В.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. У березні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Малиновського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в
м. Одесі, у якому просила зобов`язати відповідача провести поновлення та виплату пенсії за віком з 07 жовтня 2009 року шляхом призначення її знову відповідно до Закону України від 09 липня 2003 року № 1058-IV "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" (далі - Закон № 1058-IV) у розмірі, не меншому за прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність, на підставі документів, що знаходяться в пенсійній справі, з проведенням індексації та компенсацією втрати частини доходів.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що ОСОБА_1 є громадянкою України та в січні 1979 року їй була призначена пенсія за віком. У грудні 1999 року позивачка переїхала на постійне місце проживання за кордон - до Ізраїлю, у зв`язку із чим їй було припинено виплату пенсії. 26 липня 2017 року позивачка через свого представника звернулася до Малиновського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в м. Одесі з проханням поновити виплату призначеної їй пенсії, однак 20 вересня 2017 року отримала від відповідача відмову з посиланням на те, що на даний час відсутня міжнародна пенсійна угода між Україною та Ізраїлем, а також через відсутність у позивачки реєстрації місця проживання на території України та законодавчого механізму для виплати пенсії громадянам, які мешкають за кордоном.
З посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року № 25-рп/2009 позивачка зазначає, що факт її проживання за кордоном за умови наявності громадянства України не може бути підставою для відмови у виплаті належних їй пенсійних виплат.
3. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 06 червня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від
04 грудня 2018 року, позовні вимоги задовольнив частково.
Зобов`язав Малиновське об`єднане управління Пенсійного фонду України в
м. Одесі провести поновлення та виплату пенсії за віком ОСОБА_1 з
26 липня 2017 року шляхом призначення її знову відповідно до норм Закону
№ 1058-IV у розмірі, не меншому за прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність, на підставі документів, що знаходяться в пенсійній справі, з проведенням індексації. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Не погодившись із такими судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції змінити в частині строку, з якого має бути поновлена пенсія ОСОБА_1 Зобов`язати Малиновське об`єднане управління Пенсійного фонду України в м. Одесі провести поновлення та виплату пенсії за віком ОСОБА_1 з 07 жовтня 2009 року шляхом призначення її знову відповідно до норм Закону № 1058-IV у розмірі, не меншому за прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність, на підставі документів, що знаходяться в пенсійній справі, з проведенням індексації.
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 29 січня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
6. 20 лютого 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від Малиновського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в
м. Одесі надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останнє просить відмовити позивачці в задоволенні касаційної скарги.
7. 28 березня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшла відповідь на відзив Малиновського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в м. Одесі.
8. 30 серпня та 05 вересня 2020 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від Малиновського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в м. Одесі та ОСОБА_1 надійшли додаткові пояснення у справі.
9. 17 вересня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від Головного управління Пенсійного фонду України в Одеській області надійшла заява про заміну сторони у справі, а саме Малиновське об`єднане управління Пенсійного фонду України в м. Одесі на Головне управління Пенсійного фонду України в Одеській області.
10. 18 вересня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від Самсонович Н. І. надійшли додаткові пояснення у справі.
11. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 08 листопада 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки вважав за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права в подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухвалених рішеннях Верховного Суду України.
12. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10 грудня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Фактичні обставини
13. Суди попередніх інстанцій установили, що ОСОБА_1 є громадянкою України, що підтверджується копією паспорта громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_1 .
14. По досягненню пенсійного віку та наявності необхідного страхового стажу позивачці призначено пенсію за віком, що підтверджується копією пенсійного посвідчення, наявного в матеріалах справи.
15. Також встановлено, що позивачка перебувала на обліку в органах Пенсійного фонду України та отримувала пенсію за віком з 18 січня 1979 року.
16. 09 грудня 1999 року позивачка виїхала за кордон на постійне місце проживання до Ізраїлю, де була прийнята на консульський облік в консульському відділі посольства України в державі Ізраїль. Пенсія ОСОБА_1 була виплачена за шість місяців наперед.
17. З моменту виїзду за кордон виплату пенсії ОСОБА_1 було припинено на підставі статей 49, 51 Закону № 1058-IV.
18. 26 липня 2017 року представником позивачки було подано до Малиновського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в м. Одесі заяву про поновлення виплати раніше призначеної пенсії.
19. За наслідками розгляду цієї заяви 02 серпня 2017 року Малиновським об`єднаним управлінням Пенсійного фонду України в м. Одесі прийнято рішення № 4929 про відмову ОСОБА_1 в поновленні виплати пенсії за віком.
20. Вважаючи рішення Малиновського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в м. Одесі щодо відмови в поновленні виплати пенсії протиправним, позивачка звернулася до суду із цим позовом.
Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій
21. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що з дня набрання чинності Рішенням Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року № 25-рп/2009 щодо неконституційності положень пункту 2 частини першої статті 49, другого речення статті 51 Закону № 1058-IV виникли підстави для поновлення конституційного права особи на виплату пенсії, виплата якої була зупинена на підставі положень зазначеного Закону. Із цього часу органи Пенсійного фонду України зобов`язані відновити виплату пенсії громадянам України, які виїхали на постійне місце проживання за кордон.
Водночас з посиланням наПорядок подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", затвердженого постановою Правління Пенсійного фонду України від 25 листопада 2005 року № 22-1 (далі - Порядок № 22-1), зазначено, що оскільки представник позивачки звернувся до територіальних органів Пенсійного фонду України із заявою про поновлення виплати раніше призначеної пенсії 26 липня 2017 року, виплату пенсії позивачці слід відновити саме з цієї дати.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
22. У касаційній скарзі скаржниця зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що позивачка знала, що її пенсія поновлюється з
2009 року, тобто з моменту прийняття Конституційним Судом України Рішення № 25-рп/2009, яким були скасовані дискримінаційні положення пенсійного законодавства, оскільки інформація щодо виконання зазначеного рішення Конституційного Суду України була відсутня на офіційному веб-сайті Пенсійного фонду України. Про порушення своїх прав позивачка дізналася тільки 02 червня 2017 року від адвоката.
23. Скаржниця вважає, що вона має право на відновлення пенсії з 07 вересня 2009 року, тобто з дати прийняття Конституційним Судом України Рішення у справі
№ 25-рп/2009.
24.Водночас скаржниця зауважує, що застосування судами України встановленого статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) шестимісячного строку звернення до суду під час прийняття до розгляду та/або вирішення питання задоволення вимог щодо стягнення/призначення/поновлення періодичних виплат є судовою помилкою, яка вже неодноразово виправлялася Верховним Судом України та іншими судами.
25. На переконання скаржниці, суди попередніх інстанцій припустилися помилки, коли замість строку поновлення пенсії, який повинен встановлюватися виключно відповідно до статей 46 та 49 Закону № 1058-IV, застосували строк, встановлений статтею 122 КАС України для звернення до суду з позовом.
Позиція відповідача щодо касаційної скарги ОСОБА_1 .
26. У відзиві на касаційну скаргу Малиновське об`єднане управління Пенсійного фонду України в м. Одесі зазначає, що відповідно до Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII "Про Конституційний Суд України" правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що відповідно до частини другої статті 152 Конституції України втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.
З огляду на зазначене положення пункту 2 частини першої статті 49, другого речення статті 51 Закону № 1058-IV втрачають чинність з 07 жовтня 2009 року, тобто з дати прийняття Рішення Конституційним Судом України № 25-рп/2009.
27. При цьому відповідач зауважує, що наявність обов`язку в Малиновського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в м. Одесі відновити позивачці виплату пенсії не позбавляє останньої необхідності щодо захисту свого права та звернення до органів Пенсійного фонду України.
На думку відповідача, після прийняття та опублікування Рішення Конституційного Суду України № 25-рп/2009 і невідновлення виплати пенсії позивачці остання повинна була дізнатися про порушення свого права.
28.Відповідач наголошує, що на даний час відсутні нормативно-правові акти, які б регулювали автоматичне поновлення раніше призначених пенсій. При цьому позивачка звернулася до Малиновського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в м. Одесі з письмовою заявою про поновлення виплат раніше призначеної пенсії лише 26 липня 2017 року.
29.Водночас за позицією Верховного Суду України, висловленою в постанові від 08 грудня 2015 року у справі № 645/2730/15-а, з дня набрання чинності Рішенням Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року № 25-рп/2009 виникли підстави для поновлення конституційного права особи на виплату пенсії, виплата якої була зупинена на підставі положень Закону № 1058-IV. Виниклі у зв`язку із цим спори мають вирішуватися з урахуванням норм процесуального права - статей 99, 100 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).
Короткий зміст ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду
30. Передаючи цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Касаційного адміністративного суду зазначила, що у справі № 815/1226/18 є необхідність відступити від висновку Верховного Суду України, висловленого в постанові Верховного Суду України від 08 грудня 2015 року у справі № 645/2730/15-а стосовно необхідності застосування до спорів, виниклих у зв`язку поновленням виплати раніше призначеної пенсії на підставі Рішення Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року № 25-рп/2009, положень статей 99, 100 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).
31. На думку колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, цей правовий висновок Верховного Суду України зроблено без урахування того, що процесуальний закон у частині визначення строків звернення до суду не містить особливостей стосовно спорів у сфері соціального захисту, зокрема, тих, що стосуються регулярних (щомісячних тощо) виплат, які держава в особі її уповноважених суб`єктів владних повноважень з власної вини протягом тривалого часу не виплачувала такій фізичній особі пенсію або виплачувала у неповному розмірі.
32. Водночас право на пенсію в Україні підпадає під сферу дії статті 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), оскільки за чинним законодавством України особа має обґрунтоване право на отримання виплат в рамках системи пенсійного забезпечення в Україні та якщо відповідні умови дотримано, органи влади не можуть відмовити в отриманні пенсії доти, доки право на пенсію передбачено чинним законодавством України.
33. Протиправна невиплата пенсії або протиправне невідновлення виплати пенсії, яке сталося з вини держави в особі її компетентних органів (зокрема, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України, Пенсійного фонду України) може бути віднесене до триваючих правопорушень, оскільки суб`єкт владних повноважень - відповідний орган Пенсійного фонду України - протягом певного проміжку часу ухиляється від виконання своїх зобов`язань (триваюча протиправна бездіяльність) або допускає протиправну поведінку (триваюча протиправна діяльність) стосовно пенсіонера, чим порушує його/її право на соціальних захист - пенсійне забезпечення.
34. У зв`язку із вказаним колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вважає неможливим обмеження шестимісячним строком обов`язку України як держави забезпечити реалізацію громадянином України свого конституційного права на соціальний захист.
35. На думку колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, помилковим є ототожнення строків звернення з позовом до суду, визначених статтею 122 КАС України, та строків для призначення/поновлення пенсії, визначених статтею 46 Закону № 1058-IV.
36.Ініціюючи питання відступу від правового висновку Верховного Суду України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду з посиланням на відповідну практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) зауважив, що підставою для відступу є, зокрема, зміни, що відбулися протягом останнього часу у праворозумінні, зумовлені розширенням сфери застосування в Україні таких принципів, як "належне урядування", "мирне володіння майном", "захист законних очікувань", "правова визначеність", також у зв`язку із цим зміни доктринальних підходів до питання конституційних гарантій реалізації права людини на соціальний захист.
37. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду також зауважив, що враховує те, що в силу того, що Конституція України містить не тільки норми прямої дії, але і принципи та цінності, а також ураховуючи те, що суд повинен, у першу чергу, захищати конституційні права та свободи особи, при виникненні ситуації, за якої потрібно вибирати пріоритет: вузька інтерпретація норми, що призводить до одного результату, або розширене тлумачення, що тягне за собою більш ефективний захист конституційних прав і свобод, варто робити вибір на користь останнього, враховуючи також дотримання балансу суспільних та приватних інтересів.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
38.Відповідно до статті 1 Конституції України Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Стаття 3 Конституції України, відповідно, гарантує, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
39.Офіційне тлумачення положення статті 1 Конституції України міститься в Рішенні Конституційного Суду України № 3-рп/2012 від 25 січня 2012 року, згідно якого "однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов`язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості".
40.Відповідно до частин першої та другої статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
41.Положеннями статті 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
42.Статтею 1 Закону № 1058-ІV встановлено, що пенсія - це щомісячна пенсійна виплата в солідарній системі загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, яку отримує застрахована особа в разі досягнення нею передбаченого цим Законом пенсійного віку чи визнання її особою з інвалідністю, або отримують члени її сім`ї у випадках, визначених цим Законом.
43. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 49 Закону № 1058-ІV виплата пенсії за рішенням територіальних органів Пенсійного фонду або за рішенням суду припиняється:
1) якщо пенсія призначена на підставі документів, що містять недостовірні відомості;
2) на весь час проживання пенсіонера за кордоном, якщо інше не передбачено міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України;
3) у разі смерті пенсіонера;
4) у разі неотримання призначеної пенсії протягом 6 місяців підряд;
5) в інших випадках, передбачених законом.
44.Згідно зі статтею 51 Закону № 1058-IV у разі виїзду пенсіонера на постійне місце проживання за кордон пенсія, призначена в Україні, за заявою пенсіонера може бути виплачена йому за шість місяців наперед перед від`їздом, рахуючи з місяця, що настає за місяцем зняття з обліку за місцем постійного проживання. Під час перебування за кордоном пенсія виплачується в тому разі, якщо це передбачено міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України.
45.Рішенням Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року № 25-рп/2009 пункт 2 частини першої статті 49, друге речення статті 51 Закону № 1058-ІV щодо припинення виплати пенсії на весь час проживання (перебування) пенсіонера за кордоном, якщо інше не передбачено міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційним). Зазначені положення Закону № 1058-ІV втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
46. Як зазначено в пункті 3.3. цього Рішення, оспорюваними нормами Закону № 1058-IV держава всупереч конституційним гарантіям соціального захисту для всіх осіб право на соціальний захист поставила в залежність від факту укладення Україною з відповідною державою міжнародного договору з питань пенсійного забезпечення. Таким чином, держава всупереч конституційним гарантіям соціального захисту для всіх осіб, що мають право на отримання пенсії у старості, на законодавчому рівні позбавила цього права пенсіонерів у тих випадках, коли вони обрали постійним місцем проживання країну, з якою не укладено відповідного договору. Виходячи із правової, соціальної природи пенсій, право громадянина на одержання призначеної йому пенсії не може пов`язуватися з такою умовою, як постійне проживання в Україні; держава відповідно до конституційних принципів зобов`язана гарантувати це право незалежно від того, де проживає особа, якій призначена пенсія, в Україні чи за її межами.
47. У рішенні ЄСПЛ від 07 листопада 2013 року у справі "Пічкур проти України" (заява № 10441/06, пункти 41-43, 52) Суд акцентував увагу на тому, що: якщо в Договірній державі є чинне законодавство, яким передбачено право на соціальні виплати, обумовлені або не обумовлені попередньою сплатою внесків, це законодавство має вважатися таким, що породжує майновий інтерес, який підпадає під дію статті 1 Першого протоколу, для осіб, що відповідають вимогам такого законодавства; хоча Перший протокол не включає в себе право на отримання будь-яких видів виплат з соціального страхування, якщо держава вирішує створити механізм соціальних виплат, вона повинна зробити це у спосіб, що відповідає статті 14 […]; сторони провадження не оскаржували того, що якби заявник продовжив проживати на території України, він і надалі б отримував пенсію; із цього випливає, що інтереси заявника належать до сфери застосування статті 1 Першого протоколу та права на майно, яке вона гарантує; Судом встановлено, що Уряд не надав ніякого обґрунтування позбавлення заявника його пенсії лише через те, що він проживав за кордоном; ані рішення Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року не вказує на те, що національні органи наводили відповідні причини для виправдання відмінності у ставленні, на яку заявник скаржився, ані Уряд під час провадження в Суді не навів жодних таких обґрунтувань.