ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 826/24892/15
Провадження № 11-1178апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2016 року (суддя Кузьменко В. А.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2016 року (судді Шелест С. Б., Глущенко Я. Б., Чаку Є. В.) у справі № 826/24892/15 за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_1 до Київської міської ради, треті особи: Департамент охорони здоров`я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департамент комунальної власності м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Фонд розвитку будівельних ініціатив", Дитячий спеціалізований санаторій "Ялинка" територіального медичного об`єднання "Санаторного лікування" у м. Києві, Дитячий спеціалізований санаторій "Салют" територіального медичного об`єднання "Санаторного лікування" у м. Києві, за участю Прокуратури м. Києва, про визнання протиправним та скасування рішення в частині і
ВСТАНОВИЛА:
1. У листопаді 2015 року ОСОБА_2, ОСОБА_1 звернулися до суду із позовом до Київської міської ради, у якому просили визнати протиправним та скасувати пункт 9 рішення Київської міської ради від 24 травня 2007 року № 739/1400 "Про надання дозволу Головному управлінню охорони здоров`я та медичного забезпечення виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) на укладання інвестиційного договору з метою збільшення кількості ліжок та покращення умов перебування дітей у дитячому санаторії "Салют" та в дитячому санаторії "Ялинка" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання".
Вимоги мотивували тим, що за приписами частин п`ятої та шостої статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правоможності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, у тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування й оренду. Доцільність, порядок та умови відчуження об`єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою.
Вважають рішення від 24 травня 2007 року №739/1400 таким, що порушує їхні охоронювані інтереси як членів територіальної громади міста Києва, та зазначають, що воно має бути скасоване, оскільки прийнято з порушенням порядку відчуження об`єкта комунальної власності. Умовами оспореного рішення передбачено набуття ТОВ "Фонд розвитку будівельних ініціатив" у власність комунального майна, незважаючи на те, що це майно не було включено до переліку об`єктів приватизації. Незалежна оцінка вказаного нерухомого майна не проводилась, ринкова вартість майна не встановлювалася, рішення про його відчуження шляхом приватизації уповноваженим органом місцевого самоврядування не приймалося, встановлений законом порядок підготовки об`єкта до приватизації та безпосередньо його продажу не дотриманий. У заяві про доповнення підстав позову позивачі посилаються на порушення норм Закону України "Про охорону культурної спадщини" під час прийняття оскарженого рішення.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалив рішення від 30 червня 2016 року, яким у задоволенні позову відмовив.
Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 06 вересня 2016 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Ухвалюючи такі рішення, суди виходили із того, що оспорюване рішення та укладений на його виконання інвестиційний договір не передбачають продаж об`єктів нерухомості та проведення грошових розрахунків за об`єкти нерухомості; суду не надано доказів, які б свідчили, що оскаржуване рішення спрямоване на незаконне заволодіння майном територіальної громади; рішення прийнято у межах та у спосіб визначених законом повноважень відповідача та не порушує прав та охоронюваних законом інтересів позивачів.
3. ОСОБА_1 не погодився із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій і подав касаційну скаргу про їх скасування та закриття провадження у справі.
Свої вимоги обґрунтовував тим, що у цій справі спірні правовідносини пов`язані із розпорядженням майном, яке є об`єктом права комунальної власності територіальної громади міста Києва, і цей спір не є публічно-правовим, а є спором про право (щодо об`єктів нерухомості) і має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства відповідно до статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
4. Третя особа - ТОВ "Фонд розвитку будівельних ініціатив" - подала заперечення на касаційну скаргу, в якому зазначає, що предметом цього спору є визнання протиправним та скасування пункту 9 рішення Київської міської ради від 24 травня 2007 року № 739/1400 "Про надання дозволу Головному управлінню охорони здоров`я та медичного забезпечення виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) на укладання інвестиційного договору з метою збільшення кількості ліжок та покращення умов перебування дітей у дитячому санаторії "Салют" та в дитячому санаторії "Ялинка" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання. Тобто вимоги позивача стосуються перевірки правомірності рішення Київської міської ради (суб`єкта владних повноважень), яке, на думку позивача, прийнято з порушеннями приватизаційної процедури.
Також автор заперечень вказує на те, що зверненню із цим позовом передувало звернення позивача з аналогічним позовом у порядку цивільного судочинства до Шевченківського районного суду міста Києва, за результатами розгляду якого цей суд відмовив у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини другої статті 122 ЦПК України - позаяк заява не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства (справа № 761/29782/15-ц).
З наведених підстав просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій.
5. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 28 вересня 2016 року відкрив касаційне провадження за цією касаційною скаргою.
Надалі справу передано до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 04 жовтня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України.
6. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 12 березня 2020 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.
Велика Палата Верховного Суду перевірила обґрунтованість рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах наведених у касаційній скарзі доводів про недотримання цими судами правил предметної юрисдикції і дійшла таких висновків.
7. Суди попередніх інстанцій, коли ухвалювали оскаржені рішення, встановили фактичні обставини, які стисло можна викласти таким чином.
Київська міська рада рішенням від 24 травня 2007року № 739/1400 відповідно до пункту 30 частини першої статті 26, частини п`ятої статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а також ураховуючи необхідність покращення умов перебування дітей у дитячому санаторії "Ялинка" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання та у дитячому санаторії "Салют" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання, вирішила:
"1. Дозволити Головному управлінню охорони здоров`я та медичного забезпечення виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) за погодженням з Головним управлінням комунальної власності
м. Києва виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) укласти інвестиційну угоду з Товариством з обмеженою відповідальністю "Фонд розвитку будівельних ініціатив" щодо:
1.1. Проведення капітального ремонту діючого харчоблоку та складів дитячого санаторію "Ялинка" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання (Пуща-Водиця, 7-ма лінія) з паралельним поточним ремонтом спальних корпусів (з доведенням потужності до 300 ліжок) та благоустроєм території.
1.2. Проведення капітального ремонту відділення дитячого санаторію "Ялинка" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання на вулиці Гамарника, 20 (колишній санаторій-профілакторій "Колос") зі збільшенням потужності до 200 ліжок.
2. Після виконання підпунктів 1.1 та 1.2 пункту 1 цього рішення Головному управлінню охорони здоров`я та медичного забезпечення виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) перевести дитячий санаторій "Салют" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання з приміщень за адресою: місто Київ, вулиця Гоголівська, 26 - 28 на базу на вулиці Гамарника, 20.
3. Інвестору - Товариству з обмеженою відповідальністю "Фонд розвитку будівельних ініціатив" після виконання підпунктів 1.1 та 1.2 пункту 1 цього рішення передати всі покращення, пов`язані з виконанням інвестиційного договору, до комунальної власності територіальної громади міста Києва.
4. Виконавчому органу Київради (Київській міській державній адміністрації) прийняти в установленому порядку до комунальної власності територіальної громади міста Києва всі покращення, пов`язані з виконанням інвестиційного договору Товариством з обмеженою відповідальністю "Фонд розвитку будівельних ініціатив", та закріпити їх на праві оперативного управління за дитячим санаторієм "Ялинка" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання та дитячим санаторієм "Салют" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання відповідно.
5. Виконавчому органу Київради (Київській міській державній адміністрації) закріпити майно відділення дитячого санаторію "Ялинка" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання на вулиці Гамарника, 20 (колишній санаторій-профілакторій "Колос") на праві оперативного управління за дитячим санаторієм "Салют" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання.
6. Виконавчому органу Київради (Київській міській державній адміністрації) внести відповідні зміни до статуту дитячого санаторію "Салют" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання.
7. Головному управлінню комунальної власності м. Києва виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) провести незалежну оцінку будинків та споруд дитячого санаторію "Салют" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання, що розташовані за адресою: місто Київ, вулиця Гоголівська, 26 - 28.
8. Встановити, що у разі перевищення вартості будівель та споруд дитячого санаторію "Салют" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання, що розташовані за адресою: місто Київ, вулиця Гоголівська, 26 -28, оцінених відповідно до пункту 7 цього рішення, над вартістю витрат, понесених Товариством з обмеженою відповідальністю "Фонд розвитку будівельних ініціатив" по виконанню інвестиційної угоди згідно з пунктом 1 цього рішення, - різницю Товариство з обмеженою відповідальністю "Фонд розвитку будівельних ініціатив" сплачує до бюджету міста.
9. Виконавчому органу Київради (Київській міській державній адміністрації) після виконання пунктів 1-8 цього рішення передати Товариству з обмеженою відповідальністю "Фонд розвитку будівельних ініціатив" будівлі та споруди дитячого санаторію "Салют" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання, що розташовані за адресою: місто Київ, вулиця Гоголівська, 26 - 28, у власність.
10. Контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію Київради з питань власності".
25 жовтня 2007 року на виконання цього договору ТОВ "Фонд розвитку будівельних ініціатив" та дитячий санаторій "Салют" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання уклали інвестиційний договір № 7-ІД/2007.
23 жовтня 2013 року Київська міська рада прийняла рішення № 269/9757 "Про прийняття до комунальної власності територіальної громади міста Києва покращень, виконаних ТОВ "Фонд розвитку будівельних ініціатив" на території дитячого санаторію "Ялинка" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання (Пуща-Водиця, 7-ма лінія).
23 червня 2015 року був підписаний акт приймання-передачі покращень, виконаних ТОВ "Фонд розвитку будівельних ініціатив" на території дитячого санаторію "Ялинка" Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання (Пуща-Водиця, 7-ма лінія) відповідно до інвестиційного договору від 25 жовтня 2007 року № 7-ІД/2007, які приймаються до комунальної власності територіальної громади міста Києва.
Позивачі звернулися до суду, оскільки вважають, що зазначене рішення в частині пункту 9 є таким, що порушує їх права та охоронювані інтереси як членів територіальної громади міста Києва. Спірним рішенням передбачено набуття ТОВ "Фонд розвитку будівельних ініціатив" у власність комунального майна, незважаючи на те, що це майно не було включено до переліку об`єктів приватизації, незалежна оцінка вказаного нерухомого майна не проводилась, ринкова вартість майна не встановлювалася, рішення про його відчуження шляхом приватизації уповноваженим органом місцевого самоврядування не приймалося, а відтак встановлений законом порядок підготовки об`єкта до приватизації та безпосередньо його продажу не дотриманий. Окрім того, вказане рішення прийняте з порушення норм Закону України "Про охорону культурної спадщини".
8. Ухвалюючи судові рішення, суди попередніх інстанцій вирішили спір по суті в порядку адміністративного судочинства, проте з таким висновком не можна погодитися з огляду на таке.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду та прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала свою правову позицію щодо правил розмежування предметної юрисдикції, а також критеріїв, які при цьому потрібно враховувати.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, або їхніх службових чи посадових осіб є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі зазначених суб`єктів не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Натомість приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели дії органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових чи службових осіб.