ПОСТАНОВА
Іменем України
15 червня 2020 року
Київ
справа №818/1801/17
адміністративне провадження №К/9901/56005/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №818/1801/17
за позовом Селянського фермерського господарства "Ладуха В.Б." до Голови Сумської обласної ради Токар В.М., Сумської обласної ради про визнання неправомірним і скасування протоколу та розпорядження, визнання дій неправомірними, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Селянського фермерського господарства "Ладуха В.Б." на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 19.03.2018 (головуючий суддя Опімах Л.М.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.06.2018 року (ухвалена в складі колегії суддів: головуючого судді - Калитки О.М., суддів: Калиновського В.А., Бондара В.О.),-
В С Т А Н О В И В:
Короткий зміст позовних вимог
Селянське фермерське господарство "Ладуха В.Б." (далі - позивач, СФГ " Ладуха В.Б. ") звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Голови Сумської обласної ради Токар В.М. (далі- відповідач-1), Сумської обласної ради (далі-відповідач-2), в якому позивач просив:
- скасувати протокольне рішення постійної комісії Сумської обласної ради з питань бюджету, соціально-економічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва від 28.04.2017 в частині створення та затвердження складу робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області;
- визнати незаконним і скасувати розпорядження голови Сумської обласної ради Токара В.М. від 25.07.2017 №13-з "Про організацію проведення виїзної наради";
- визнати дії робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, які полягали у проведенні перевірки земельної ділянки з кадастровим номером 5920986000:11:002:0026, площею 46,6 га, яка використовується у господарській діяльності позивачем та знаходиться на території Слобідської сільської ради Буринського району Сумської області.
Позовні вимоги мотивовано тим, що постійною комісією Сумської обласної ради створена робоча група по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, якій доручено вивчити питання ефективного використання природних ресурсів у Буринському районі та провести 27.07.2017 виїзну нараду у Буринській районній раді. Однак, члени робочої групи, порушуючи вказане розпорядження, виїхали для проведення перевірки на земельну ділянку, кадастровий номер 5920986000:11:002:0026, площею 46,6 га, яку використовує у господарській діяльності позивач, чим були порушені права позивача, які полягали в тому, що у керівника господарства Ладухи О .Й. виникла підозра рейдерського захвату належної господарству території, а також у заподіянні матеріальної шкоди, оскільки транспортним засобом знищені посіви гречки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 19.03.2018 відмовлено в задоволенні адміністративного позову СФГ " Ладуха В.Б. "
Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 11.06.2018 залишив без змін рішення Сумського окружного адміністративного суду від 19.03.2018.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився Харківський апеляційний адміністративний суд, виходив з того, що оскаржувані позивачем рішення та дії відповідачів не змінюють стану суб`єктивних прав позивача та не створюють жодних додаткових обов`язків для нього, відтак підстави для задоволення позову відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У липні 2018 року Селянським фермерським господарством "Ладуха В.Б." подана касаційна скарга, в якій заявник просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 19.03.2018 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.06.2018, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
У скарзі посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зазначає, що судами не правильно застосована стаття 55 Конституції України, не застосовані ст. 19 Конституції України та ч. 3 ст. 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Судами також не перевірено правомірність створення робочої групи та не враховано, що розпорядженням від 25.07.2017 №13-з "Про організацію проведення виїзної наради" доручено вивчити питання ефективного використання природних ресурсів у Буринському районі, натомість члени робочої групи здійснили вихід саме на перевірку земельної ділянки, яку в господарській діяльності використовує позивач. Судами не вивчено питання правомірності дій членів робочої групи стосовно дотримання вимог ст. 2 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", якою встановлено до 31 грудня 2017 року мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) у планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Відповідач надіслав відзив на касаційну скаргу, в якому просить у задоволенні касаційної скарги відмовити.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 19 липня 2018 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Селянського фермерського господарства "Ладуха В.Б."
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г., справу передано головуючому судді.
Ухвалою від 12.06.2020 справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
У зв`язку із тимчасовою непрацездатністю судді Бучик А.Ю. розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду від 12.06.2020 за № 972/0/78-20 здійснено за допомогою автоматизованої системи заміну судді Бучик А.Ю. та згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стрелець Т.Г., Стеценко С.Г.
ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами встановлено, що на засіданні постійної комісії Сумської обласної ради з питань бюджету, соціально-економічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва від 20.04.2017 у зв`язку з численними зверненнями виборців щодо незрозумілих підходів до формування тарифів, потребою в наповненні додатковими доходними джерелами місцевих бюджетів, особливо від використання природних ресурсів, доручено голові комісії ОСОБА_4 створити робочу групу по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, що зафіксовано протоколом засідання.
На засіданні цієї комісії 28.04.2017 вирішено затвердити склад робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, а також доручено робочій групі відповідно до мети її створення та у межах повноважень обласної ради забезпечити попереднє вивчення стану ефективного використання природних ресурсів, залучати до діяльності робочої групи необхідних фахівців та представників громадських об`єднань відповідного спрямування, періодично готувати та надавати голові обласної ради інформацію про хід діяльності робочої групи з метою її висвітлення на офіційному веб-сайті обласної ради та у ЗМІ області, надати голові обласної ради інформацію про проміжні результати роботи в термін до 01.06.2017, про остаточні - до 01.07.2017.
25.07.2017 головою Сумської обласної ради видане розпорядження №13-з "Про організацію проведення виїзної наради", відповідно до якого з метою попереднього вивчення питання ефективного використання природних ресурсів у Буринському районі доручено голові робочої групи обласної ради по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області ОСОБА_4 вивчити питання ефективного використання природних ресурсів у Буринському районі, провести 27.07.2017 виїзну нараду робочої групи з вивчення зазначеного питання в Буринській районній раді із залученням представників структурних підрозділів обласної державної адміністрації, Буринської районної ради та Буринської районної державної адміністрації, інформацію щодо результатів проведеної виїзної наради доповісти на засіданні постійної комісії обласної ради з питань бюджету, соціально-екномічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва, про результати розгляду та висновки чи рекомендації постійної комісії доповісти голові обласної ради. Цим же рішенням доручено забезпечити фінансування проведення виїзної наради за рахунок коштів загального фонду обласного бюджету згідно із затвердженим кошторисом.
27.07.2017 у приміщенні Буринської районної державної адміністрації проведена виїзна нарада робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів, після чого робоча група виїхала на територію Слобідської сільської ради Буринського району для вивчення питання щодо використання земель, відведених для сіножатей, пасовищ. Проте, біля одного з полів, що знаходиться в користуванні позивача, робоча група була заблокована невідомими особами, серед яких була присутня керівник СФГ " Ладуха В.Б. ". Зазначені обставини відображені у протоколі розширеного засідання робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів у Сумській області від 20.09.2017 з додатками та підтверджені поясненнями свідків, допитаних в судовому засіданні за клопотанням позивача, а саме: ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10 .
Позивач, вважаючи вказані дії та рішення протиправними, такими, що порушують права СФГ"Ладуха В.Б. ", звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року N 460-IX (далі- Закон №460-IX, набрав чинності 08.02.2020) установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Касаційна скарга по справі № 818/1801/17 подана у липня 2018 року, розгляд касаційної скарги не закінчено до 08.02.2020, тому касаційна скарга розглядається в порядку, що діяв до набрання чинності Законом №460-IX (із застосуванням норм КАС України в редакції, чинній до 08.02.2020).
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно преамбули Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" цей Закон відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
За правилами ч. 2 ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Главою 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначені повноваження обласних рад.
Правовий статус голови обласної ради передбачений у ст. 55 цього Закону, відповідно до якої голова ради координує діяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату.
Частиною 7 ст. 55 цього Закону передбачено, що голова обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Відповідно до ст. 47 Закону постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Рекомендації постійних комісій підлягають обов`язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк. Постійна комісія для вивчення питань, розробки проектів рішень ради може створювати підготовчі комісії і робочі групи з залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів.
Депутати працюють у постійних комісіях на громадських засадах. За рішенням обласних рад голови постійних комісій з питань бюджету можуть працювати в раді на постійній основі. Постійні комісії є підзвітними раді та відповідальними перед нею.
Рішенням Сумської обласної ради від 15.12.2015 затверджено Положення про постійні комісії обласної ради сьомого скликання (далі - Положення), відповідно до якого постійні комісії, зокрема, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей у сфері господарської і соціально-культурної діяльності, інші питання, які вносяться на розгляд Ради, розробляють проекти рішень, розглядають на своїх засіданнях і готують висновки і рекомендації з проектів рішень Ради, незалежно від суб`єктів їх подання ( ініціаторів внесення) ( п. 1.1., 1.2, 1.3, 1.4 розділу ІІІ Положення), у зв`язку з виконанням своїх повноважень мають право створювати комісії і робочі групи з залученням до їх роботи відповідних фахівців, представників громадськості, правоохоронних органів, органів державної влади, вчених, спеціалістів ( п.2.4 розділу ІІІ Положення). За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації (п. 4 розділу ІV Положення). Відповідно до п.10 розділу І Положення постійні комісії можуть проводити виїзні засідання безпосередньо на об`єктах, діяльність яких є предметом їх розгляду.
Стосовно доводів позивача про те, що в порушення п. 10 ст. 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" висновок комісії про створення робочої групи не було прийняте більшістю голосів, що вбачається із протоколу засідання, а також псилань на відсутність у постійної комісії повноважень для створення робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно із п. 2.4 Положення про постійні комісії обласної ради сьомого скликання у зв`язку з виконанням своїх повноважень мають право створювати комісії і робочі групи з залученням до їх роботи відповідних фахівців, представників громадськості, правоохоронних органів, органів державної влади, вчених, спеціалістів.
Тобто, порядок створення робочих груп передбачений Положенням.
Крім того, судами попередніх інстанцій досліджений протокол постійної комісії з питань бюджету, соціально-економічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва від 28.04.2017, з якого встановлено, що на засіданні були присутні 6 депутатів із 8 обраних. На цьому засіданні депутатами у кількості 6 осіб прийнято рішення про затвердження складу робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, а також доручено робочій групі відповідно до мети її створення та у межах повноважень обласної ради забезпечити попереднє вивчення стану ефективного використання природних ресурсів, залучати до діяльності робочої групи необхідних фахівців та представників громадських об`єднань відповідного спрямування.
За таких підстав, доводи позивача про порушення процедури прийняття рішення про створення робочої групи спростовуються доказами, наявними в матеріалах справи.
Позивач також покликається на те, що робоча група по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області фактично вийшла на проведення перевірки земельної ділянки з кадастровим номером 5920986000:11:002:0026, площею 46,6 га, яка використовується у господарській діяльності позивачем, а не на виїзну нараду.
Проте, судами попередніх інстанцій встановлено, що робоча група по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів у Сумській області 27.07.2017 в межах проведення виїзної наради прибула на територію Слобідської сільської ради Буринського району з метою вивчення стану використання земельних ресурсів на території ради, за результатами такого заходу не складались ані акт перевірки, ані припис, ані будь-яке інше рішення, що може свідчити про проведенння саме перевірки СФГ " Ладуха В.Б. ". Наведене не заперечується та не спростовано позивачем.
З урахуванням викладеного, колегія суддів, погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції, що такий формат заходу повністю узгоджується з і змістом ст. 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Положення про постійні комісії обласної ради сьомого скликання.
З приводу розпорядження голови Сумської обласної ради ОСОБА_12 від 25.07.2017 №13-з "Про організацію проведення виїзної наради", позивач зазначив, що робоча група була зобов`язана надати голові обласної ради інформацію про проміжні результати роботи в термін до 01.06.2017, про остаточні - до 01.07.2017, тобто про результати своєї діяльності робоча група мала прозвітувати до 01.07.2017, після чого - прийняти рішення про припинення своїх повноважень, оскільки досягла мети створення, через що, на переконання позивача розпорядження є протиправним. Крім того, позивач покликається і на те, що голова обласної ради вказаним розпорядженням перевищив обсяг своїх повноважень щодо розпорядження бюджетними коштами, виділивши кошти на проведення виїзної наради. Також вказує і на порушення п.11 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в частині недотримання вимог з оприлюднення розпорядження.