ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 червня 2020 року
Київ
справа №804/14845/15
адміністративне провадження №К/9901/8827/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Білак М.В., Соколова В.М.
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 липня 2016 року (суддя Чорна В.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року (судді: Чабаненко С.В., Іванов С.М. Шлай А.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області, в якому просив суд визнати протиправним та скасувати наказ Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області № 3058-к від 09 вересня 2015 року про звільнення ОСОБА_1, поновити його на посаді головного спеціаліста відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Дніпропетровського міського управління юстиції з 09 вересня 2015 року, стягнути з відповідача на користь позивача середню заробітну плату за час вимушеного прогулу за період з 09 вересня 2015 року, а також моральну шкоду в розмірі 30 000,00 грн.
В обґрунтування позовних вимог, ОСОБА_1 зазначив, що вважає наказ про його звільнення необґрунтованим та таким, що прийнятий з грубим порушенням Конституції України, Кодексу законів про працю України, у спосіб, не передбачений Конституцією та законами України. Зокрема, позивач посилається на ст. 40, 41 КЗпП України, Закон України "Про державну службу" та вказує на те, що відповідач в наказі про звільнення посилається на недоведені факти порушень Закону "Про державну службу" та загальні правила поведінки державних службовців, що свідчить про неправомірність даного наказу. Також, позивач просить стягнути з відповідача заробітну плату за час вимушеного прогулу та кошти на відшкодування моральної шкоди, яку зазнав позивач внаслідок його неправомірного звільнення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 липня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року в задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції, що скоєний позивачем проступок проти інтересів служби, суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
У касаційній скарзі позивач вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.
Скаржник зазначає, що наказ про звільнення не є правомірним. Твердження про порушення Закону України "Про державну службу" та Статуту державного службовця є такими, що не підтверджуються жодними обставинами, не ґрунтуються на законі, оскільки відповідач під час вирішення питання про накладення дисциплінарного стягнення навіть не провів службову перевірку.
Зафіксований факт бійки, що мав місце 15 травня 2015 року у робочий час в приміщенні відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно реєстраційної служби Дніпропетровського міського управління юстиції між позивачем та головним спеціалістом цього відділу не знайшов своє підтвердження в суді першої інстанції, а свідки ОСОБА_2 та ОСОБА_3, які при цьому були присутні, не були судом допитані. Відсутність 15 травня 2015 року позивача на своєму робочому місці протягом робочого дня не є підставою для винесення наказу № 2690 - в/с від 01 вересня 2015 року про оголошення дисциплінарного стягнення у вигляді догани та не може тягнути за собою будь-якої відповідальності і розцінюватись як неетична поведінка. Крім того, за твердженням скаржника, його звільнено під час перебування на лікарняному, що також суперечить приписам КЗпП України.
Позиція інших учасників справи
Від відповідача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги позивача та залишити оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 липня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року.
15 грудня 2017 року припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України, у зв`язку із початком роботи Верховного Суду.
На виконання пп. 4 п. 1 Розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України в редакції з 15 грудня 2017 року, дану касаційну скаргу разом з матеріалами адміністративної справи передані на розгляд Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду.
Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду, для розгляду даної касаційної скарги у наступному складі суддя - доповідач - Бевзенко В.М., суддів: Шарапа В.М., Данилевич Н.А.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 05 лютого 2020 року № 209/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В.М.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23 квітня 2020 року № 644/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В.М.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: суддя - доповідач Загороднюк А. Г., суддів: Білак В.М., Соколов В. М.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 12 червня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 працював на посаді головного спеціаліста відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Дніпропетровського міського управління юстиції з 19 листопада 2011 року, на підставі наказу Головного управління юстиції у Дніпропетровській області від 19 листопада 2011 року № 2998-к.
18 травня 2015 року до Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області надійшла доповідна записка начальника Дніпропетровського міського управління юстиції ОСОБА_16 від 15 травня 2015 року щодо недотримання правил поведінки державного службовця головними спеціалістами відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно реєстраційної служби Дніпропетровського міського управління юстиції ОСОБА_4 та ОСОБА_1, з наданням акту від 15 травня 2015 року про порушення етики державного службовця зазначеними працівниками.
Зокрема, в доповідній записці йдеться про факт бійки, що мав місце 15 травня 2015 року у робочий час (приблизно о 09:20 год) в приміщенні відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно реєстраційної служби ДМУЮ (кабінет 224) між головними спеціалістами відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно реєстраційної служби Дніпропетровського міського управління юстиції ОСОБА_4 та ОСОБА_1, у зв`язку з небажанням виконувати обов`язки щодо надання консультацій громадянами. Даний інцидент відбувався у присутності інших головних спеціалістів цього відділу ОСОБА_2 та ОСОБА_3 в кабінеті та перемістився у коридор, де знаходились громадяни, які спостерігали бійку та чули образливі висловлення ненормативного характеру з боку ОСОБА_1 на адресу опонента.
За фактом бійки заступником начальника управління - начальником відділу з правових питань ДМУЮ ОСОБА_18 складено акт про порушення етики держаного службовця співробітниками відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно реєстраційної служби Дніпропетровського міського управління юстиції від 15 травня 2015 року, в якому викладені вищезазначені обставини.
Разом із доповідною запискою, начальником Дніпропетровського міського управління юстиції ОСОБА_16 надано акт про відсутність на робочому місці головного спеціаліста ОСОБА_1 від 15 травня 2015 року, складений посадовими особами управління.
В даному акті, зокрема, зазначено, що 15 травня 2015 року головний спеціаліст відділу ОСОБА_1 був відсутній на своєму робочому місці протягом робочого дня з 09 год 30 хв до закінчення робочого дня (16 год 45 хв) без повідомлення про поважність причин його відсутності.
Наказом виконуючого обов`язки начальника Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області від 26 травня 2015 року № 1595-к призначено службове розслідування стосовно головних спеціалістів відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно реєстраційної служби Дніпропетровського міського управління юстиції ОСОБА_4 та ОСОБА_1, з метою перевірки фактів, викладених в доповідній записці начальника Дніпропетровського міського управління юстиції ОСОБА_16 від 15 травня 2015 року.
Комісією з числа посадових осіб Головного територіального управління юстиції з питань державної реєстрації в період з 26 травня 2015 року по 18 червня 2015 року на підставі наказу від 26 травня 2015 року № 1595-к проведено службове розслідування стосовно головних спеціалістів відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно реєстраційної служби Дніпропетровського міського управління юстиції ОСОБА_4 та ОСОБА_1 з метою перевірки фактів, викладених у доповідній записці начальника Дніпропетровського міського управління юстиції ОСОБА_16 від 15 травня 2015 року, за результатами якого складено акт службового розслідування, затверджений начальником Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області 18 червня 2015 року.
З даного акту вбачається, що комісією під час проведення службового розслідування були відібрані пояснення працівників управління, а також досліджені складені посадовими особами за результатами вищевказаного інциденту документи, зокрема, доповідна записка начальника Дніпропетровського міського управління юстиції ОСОБА_16 від 15 травня 2015 року, акт про порушення етики держаного службовця співробітниками відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно реєстраційної служби Дніпропетровського міського управління юстиції від 15 травня 2015 року та акт про відсутність на робочому місці головного спеціаліста ОСОБА_1 від 15 травня 2015 року, складений посадовими особами управління.
В ході службового розслідування комісією встановлено, що 15 травня 2015 року у робочий час, приблизно о 09:20 год., в приміщенні відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно реєстраційної служби ДМУЮ, а саме, в кабінеті 224, між головними спеціалістами відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно реєстраційної служби Дніпропетровського міського управління юстиції ОСОБА_4 та ОСОБА_1, у зв`язку з небажанням виконувати обов`язки щодо надання консультацій громадянам, виник конфлікт, який переріс у бійку в присутності працівників відділу та громадян. Після чого, головний спеціаліст ОСОБА_1 покинув своє робоче місце та більше впродовж робочого дня не повертався.
За результатами службового розслідування заступником начальника Головного територіального управління юстиції з питань державної реєстрації - начальником управління державної реєстрації ОСОБА_17 внесено подання про притягнення до дисциплінарної відповідальності головного спеціаліста відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно реєстраційної служби Дніпропетровського міського управління юстиції ОСОБА_1 .
Наказом начальника Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області ОСОБА_7 . № 2690-в/с від 01 вересня 2015 року головному спеціалісту відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно реєстраційної служби Дніпропетровського міського управління юстиції Дніпропетровської області ОСОБА_1 оголошено дисциплінарне стягнення у вигляді догани, та зобов`язано управління кадрової роботи та державної служби Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області ознайомити ОСОБА_1 з цим наказом.
01 вересня 2015 року начальником управління ОСОБА_7 на адресу начальника відділу ОСОБА_18 направлено телефонограму із зобов`язанням забезпечити явку головного спеціаліста відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно реєстраційної служби Дніпропетровського міського управління юстиції ОСОБА_1 для надання документів на підтвердження поважності причин його відсутності на робочому місці на даний момент.
03 вересня 2015 року начальником управління кадрової роботи та державної служби ОСОБА_19 на ім`я начальника Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області Маньковського Л.К. подано доповідну записку, в якій викладено обставини зухвалої поведінки головного спеціаліста відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно реєстраційної служби Дніпропетровського міського управління юстиції ОСОБА_1 02 вересня 2015 року.
Крім того, 02 вересня 2015 року за фактом відмови ОСОБА_1 ознайомитись та засвідчити підписом про ознайомлення наказ № 2690-в/с від 01 вересня 2015 року про оголошення йому дисциплінарного стягнення у вигляді догани, було складено відповідний акт.
08 вересня 2015 року заступником начальника Головного територіального управління юстиції з питань державної реєстрації - начальником управління державної реєстрації ОСОБА_17 внесено подання щодо звільнення головного спеціаліста відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно реєстраційної служби Дніпропетровського міського управління юстиції ОСОБА_1 у зв`язку з порушенням ним вимог статті 5 Закону України "Про державну службу" щодо етики поведінки державного службовця, вимоги пунктів 2.4, 2.5 Загальних правил поведінки державних службовців, затверджених наказом Головного управління державної служби України від 04 серпня 2010 року №214.
Наказом Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області № 3058-к від 09 вересня 2015 року ОСОБА_1 звільнено з посади головного спеціаліста відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Дніпропетровського міського управління юстиції за пунктом 6 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу", статті 7 КЗпПУ, за порушення Присяги державного службовця.
09 вересня 2015 року працівниками Головного управління юстиції у Дніпропетровській області складено акт про відмову ОСОБА_1 в ознайомленні з наказом № 3058-к від 09 вересня 2015 року про його звільнення з посади головного спеціаліста відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Дніпропетровського міського управління юстиції, та акт про відмову останнього в отриманні своєї трудової книжки.
Не погодившись із зазначеним наказом відповідача, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Враховуючи положення п. 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України №460-ІХ, а також те, що касаційна скарга на судові рішення у цій справі була подана до набрання чинності цим Законом і розгляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає цю справу у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Трудові відносини регулюються Кодексом законів про працю України; водночас, пунктом 2 частини 1 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що компетенція адміністративних судів поширюється на спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (пункт 15 частини 1 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України).
Спеціальним законодавчим актом у сфері проходження публічної служби є Закон України "Про державну службу" (в редакції, що діяла на момент спірних правовідносин), який регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу та визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті (далі - Закон №3723-XII).
Відповідно до статті 1 Закону №3723-XII, державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.
Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.
Основні принципи державної служби визначені статтею 3 Закону №3723-XII, державна служба грунтується на таких основних принципах: служіння народу України; демократизму і законності; гуманізму і соціальної справедливості; пріоритету прав людини і громадянина; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональної відповідальності за виконання службових обов`язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян.
Державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов`язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця (ст.5 Закону № 3723-XII).
Статтею 10 Закону № 3723-XIІ встановлено, що основними обов`язками державних службовців є: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов`язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов`язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов`язків, ініціатива і творчість в роботі.
Державний службовець повинен діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець зобов`язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні - повідомити вищу за посадою особу.
Державні службовці мають право: користуватися правами і свободами, які гарантуються громадянам України Конституцією і законами України; брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх повноважень рішень; одержувати від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції; на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян; вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою службовця; на оплату праці залежно від посади, яку він займає, рангу, який йому присвоюється, якості, досвіду та стажу роботи; безперешкодно ознайомлюватись з матеріалами, що стосуються проходження ним державної служби, в необхідних випадках давати особисті пояснення; на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов`язків, участь у конкурсах на заміщення посад більш високої категорії; вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри; на здорові, безпечні та належні для високопродуктивної роботи умови праці; на соціальний і правовий захист відповідно до його статусу; захищати свої законні права та інтереси у вищестоящих державних органах та у судовому порядку.
Конкретні обов`язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції (стаття 11 Закону № 3723-XII).
Наказом Головного управління державної служби України №214 від 04 серпня 2010 року затверджено Загальні правила поведінки державного службовця, які є узагальненням стандартів етичної поведінки, доброчесності та запобігання конфлікту інтересів у діяльності державних службовців та способів врегулювання конфлікту інтересів (далі - Правила). Вони ґрунтуються на Конституції України, Законі України "Про правила етичної поведінки" та визначених статтею 3 Закону України "Про державну службу" принципах державної служби, спрямовані на підвищення авторитету державної служби та зміцнення репутації державних службовців, а також інформування громадян про норми поведінки, яких вони мають очікувати від державних службовців.
Ці загальні правила встановлюють основні вимоги до етики працівників органів державної влади, що займають посади, віднесені до відповідних категорій посад державних службовців згідно із Законом України "Про державну службу" (п.1.2 Правил).
Відповідно до п.п.2.4-2.5 Правил, державний службовець повинен сумлінно виконувати свої посадові обов`язки, дотримуватися високої культури спілкування, шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, інших осіб, з якими у нього виникають відносини під час виконання своїх посадових обов`язків.
Державний службовець зобов`язаний не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам суспільства та держави чи негативно вплинути на його репутацію.
Державний службовець має з належною повагою ставитись до прав, обов`язків та законних інтересів громадян, їх об`єднань, а також юридичних осіб, додержуватися загальновизнаних етичних норм поведінки, культури спілкування (уникати нецензурної лексики, не допускати використання підвищеної інтонації під час спілкування), не повинен проявляти свавілля або байдужість до їхніх правомірних дій та вимог, допускати прояви бюрократизму, відомчості та місництва, нестриманість у висловлюваннях та не вчиняти дій, що дискредитують орган державної влади або ганьблять репутацію державного службовця.