ПОСТАНОВА
Іменем України
12 червня 2020 року
Київ
справа №825/1677/16
адміністративне провадження №К/9901/30145/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Загороднюк А.Г., Кашпур О.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №825/1677/16
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, Атестаційної комісії №13 Головного управління Національної поліції в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, поновлення на роботі, стягнення коштів, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Чернігівській області на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2016 року, ухвалену в складі: головуючого судді Бородавкіної С.В., і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2017 року, постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Епель О.В., суддів Карпушової О.В., Кучми А.Ю.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області (далі - відповідач-1, ГУ НП у Чернігівській області), Атестаційної комісії №13 Головного управління Національної поліції в Чернігівській області (далі - відповідач-2, Атестаційна комісія №13), із вимогами: визнати протиправним і скасувати рішення (висновок) Атестаційної комісії №13, оформлене протоколом від 25.08.2016 ОП №15.00026200.0058382 та зазначене в розділі IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа, а саме: " 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність", прийняте стосовно ОСОБА_1 ; визнати протиправним і скасувати наказ ГУ НП у Чернігівській області від 12.09.2016 №178о/с "По особовому складу" в частині звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України від 02.07.2015 №580-VIII "Про Національну поліцію" (далі - Закон №580-VIII); поновити ОСОБА_1 із 13.09.2016 на службі в поліції на посаді оперуповноваженого (карного розшуку) Чернігівського районного відділення поліції Чернігівського відділу поліції ГУ НП у Чернігівській області; стягнути з ГУ НП у Чернігівській області на користь ОСОБА_1 середнє грошове забезпечення, яке він отримував на момент звільнення на посаді оперуповноваженого (карного розшуку) Чернігівського районного відділення поліції Чернігівського відділу поліції ГУ НП у Чернігівській області, за період з 13.09.2016 до винесення судом постанови в справі.
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що його прийнято на роботу в поліцію як особу, яка виявила бажання проходити службу в поліції шляхом видання відповідного наказу (а не шляхом проходження конкурсу на посади), як визначено у пункті 9 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII. Указаний пункт Закону не передбачає процедури переатестування колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді, як під час прийняття, так і під час подальшого проходження служби в поліції. Підстав для проведення загальної (масової) атестації поліцейських цей Закон теж не містить. Усі передбачені ним підстави для проведення атестації поліцейського є суто індивідуальними.
3. Позивач зазначив, що питання про призначення його на вищу посаду чи переміщення на нижчу не вирішувалося, а питання щодо звільнення зі служби з поліції не ініціювалося. Отже, прийняття рішення про проведення його атестування, уключення до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, проведення атестації, прийняття за результатом її проведення рішення (висновку атестаційної комісії) відбулися за відсутності підстав, передбачених частиною другою статті 57 Закону №580-VIII.
4. Позивач також звернув увагу на те, що його атестаційний лист розглянув заступник начальника ГУ НП у Чернігівській області - начальник слідчого управління підполковник поліції Гончаров Є.С., який не є прямим керівником позивача, що є порушенням вимог Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом МВС від 17.11.2015 №1465, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 18.11.2015 №1445/27890 (далі - Інструкція №1465). Також позивач уважає, що ГУ НП у Чернігівській області, у супереч пункту 2 розділу II Інструкції №1465, не було належним чином затверджено персональний склад Атестаційної комісії №13, яка проводила його атестування. Також його атестування відбулося без погодження із виборним органом первинної профспілкової організації та менш, ніж через рік із моменту призначення на посаду оперуповноваженого (карного розшуку) Чернігівського районного відділення поліції Чернігівського відділу поліції ГУ НП у Чернігівській області, що є порушенням статей 11, 12 Закону України від 12.01.2012 №4312-VI "Про професійний розвиток працівників".
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
5. ОСОБА_1 із травня 2011 року по листопад 2015 року проходив службу в органах внутрішніх справ МВС України, що підтверджується копією трудової книжки позивача серії НОМЕР_1 (а.с.24).
6. На підставі заяви позивача від 07.11.2015, відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону №580-VIII, наказом т.в.о. начальника ГУ НП у Чернігівській області від 07.11.2015 №3о/с "По особовому складу" ОСОБА_1 був прийнятий на службу до Національної поліції України в порядку переатестування та призначений на посаду оперуповноваженого (карного розшуку) Чернігівського районного відділення поліції Чернігівського відділу поліції ГУ НП у Чернігівській області з присвоєнням спеціального звання "старший лейтенант поліції" (а.с.25, 62).
7. 12 лютого 2016 року т.в.о. начальника ГУ НП у Чернігівській області було видано наказ №170 "Про організацію проведення атестування поліцейських ГУ НП у Чернігівській області", яким із метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їхнього освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону №580-VIII та вимогами Інструкції №1465, зобов`язано атестаційні комісії провести атестування поліцейських ГУ НП у Чернігівській області та підпорядкованих підрозділів, починаючи з 15.02.2016. Також підпунктом 6.1 пункту 6 цього наказу було зобов`язано скласти список поліцейських області, які підлягають атестуванню (а.с.69).
8. Наказом т.в.о. начальника ГУ НП у Чернігівській області від 14.07.2016 №823, з метою оцінки успішності виконання поліцейськими службових обов`язків, визначення їхньої відповідності займаним посадам, оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, кваліфікаційного рівня і фізичної підготовки, а також перспектив їхньої службової кар`єри, керуючись статтями 57 та 58 Закону №580-VIII, затверджено персональний склад Атестаційної комісії №13 (а.с.67).
9. 25 серпня 2016 року рішенням, оформленим протоколом №15.00026200.0058382, за результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення Атестаційна комісія №13 вирішила, що ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність (а.с.63-64). Із висновком цієї Атестаційної комісії позивача було ознайомлено 30.08.2016, що підтверджується проставленим на ньому підписом про ознайомлення.
10. 12 вересня 2016 року наказом т.в.о. начальника ГУ НП у Чернігівській області №178о/с "По особовому складу" на підставі висновків атестаційного листа від 25.08.2016 ОСОБА_1 було звільнено зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 (через службову невідповідність) Закону №580-VIII з 13.09.2016 (а.с. 61).
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
11. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 20.10.2016 (із урахуванням ухвали Чернігівського окружного адміністративного суду від 28.10.2016 щодо виправлення описок та арифметичних помилок в указаній постанові), яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 11.01.2017, позовні вимоги задоволено:
11.1 визнано протиправним і скасовано рішення Атестаційної комісії №13, оформлене протоколом від 25.08.2016 ОП №15.00026200.0058382, про визнання ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність;
11.2 визнано протиправним і скасовано наказ ГУ НП у Чернігівській області від 12.09.2016 №178о/с у частині звільнення з 13.09.2016 ОСОБА_1 зі служби в поліції, згідно з пунктом 5 частини першої статті 77 Закону №580-VIII через службову невідповідність;
11.3. поновлено ОСОБА_1 з 14.09.2016 на посаді оперуповноваженого (карного розшуку) Чернігівського районного відділення поліції Чернігівського відділу поліції ГУ НП у Чернігівській області;
11.4. стягнуто з ГУ НП у Чернігівській області на користь ОСОБА_1 суму грошового забезпечення за час вимушеного прогулу за період із 14.09.2016 по 20.10.2016 у розмірі 6131 (шість тисяч сто тридцять одна) грн 27 коп, без урахування обов`язкових податків і зборів;
12. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що зі змісту наказу т.в.о. начальника ГУ НП у Чернігівській області від 12.02.2016 №170 "Про організацію проведення атестування поліцейських ГУ НП у Чернігівській області" убачається, що цей наказ не містить посилань на підстави для атестування поліцейських, передбачені частиною другою статті 57 Закону №580-VIII. Оскільки Закон №580-VIII не передбачає проведення атестування без настання обставин, визначених частиною другою статті 57 Закону №580-VIII, то атестацію позивача проведено безпідставно та протиправно.
13. Суди попередніх інстанцій зазначили, що зміст протоколу від 25.08.2016 ОП №15.00026200.0058382 не доводить, що Атестаційною комісією №13 рішення про службову невідповідність ОСОБА_1 приймалось на підставі повного та всебічного розгляду та дослідження всіх матеріалів, що були надані, і що за результатами розгляду цих матеріалів були встановлені обставини, що свідчать про невідповідність особи позивача критеріям, визначеним пунктом 16 Розділу ІV Інструкції №1465. Так, зокрема, у матеріалах справи відсутні докази, які б спростували наведені у атестаційному листі факти про його достатню кваліфікацію і професійні навики.
14. Суди попередніх інстанцій також звернули увагу на те, що підпунктом 2 пункту 2 розділу II Інструкції №1465 прямо передбачено необхідність затвердження персонального складу атестаційних комісій органів поліції наказом керівника відповідного органу, однак в цьому випадку персональний склад Атестаційної комісії №13 був не затверджений, а оголошений, що не можна уважати тотожним поняттям і тягне за собою зовсім інші правові наслідки.
15. Також усупереч вимог пункту 9 розділу ІV Інструкції №1465 атестаційний лист ОСОБА_1 було розглянуто заступником начальника ГУ НП у Чернігівській області - начальником слідчого управління підполковником поліції ОСОБА_2, який не є його прямим керівником, оскільки позивач не підпорядкований йому по службі, що також є порушенням процедури атестування
ОСОБА_1 . Провадження в суді касаційної інстанції
16. У касаційній скарзі відповідач-1, не погоджуючись із рішенням судів попередніх інстанцій, просить їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
17. Касаційну скаргу скаржник мотивує тим, що позивач самостійно зареєструвався в єдиній централізованій відомчій телекомунікаційній мережі. Отже, виявив бажання пройти атестацію з метою можливого просування по службі, що спростовує висновки судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для проведення його атестування.
18. Скаржник пояснює, що позивач пройшов тестування, за результатом якого отримав за тестом на загальні здібності та навички - 19 з 60 балів (не набрав мінімуму необхідних балів, що свідчить про невідповідність вимог до поліцейського, визначених законодавством), за професійним тестом - 38 з 60 балів. 25 серпня 2016 року Атестаційною комісією №13 було проведено з позивачем співбесіду, процедура проведення якої було оформлено протоколом ОП№15.00026200.0058382. Під час проведення співбесіди комісією було всебічно досліджено всі зібрані щодо позивача документи, атестаційний лист, декларація про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 5 Закону від 16.09.2014 №1682-VII "Про очищення влади", і результати тестувань. Зі змісту цього протоколу убачається, що Атестаційною комісією №13 було прийнято рішення, що позивач займаній посаді не відповідає і підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність. Таке рішення, на думку скаржника, належить до виключної компетенції цієї Атестаційної комісії. Водночас суди попередніх інстанцій, надаючи оцінку об`єктивності цього рішення, фактично провели повторне атестування позивача, чим втрутились в дискреційні повноваження такої комісії.
19. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
20. 15 грудня 2017 року, у зв`язку із початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
21. 27 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
22. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Бевзенку В.М., суддям Шарапі В.М., Данилевич Н.А.
23. Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 28 квітня 2020 року №693/0/78-20, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
24. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28 квітня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Шевцовій Н.В.
25. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 11 червня 2020 року №962/0/78-20, у зв`язку з відпусткою судді Шевцової Н.В., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи на підставі службової записки судді-доповідача Радишевської О.Р. від 11 червня 2020 року здійснено заміну судді Шевцової Н.В. у цій справі.
26. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 червня 2020 року, касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Загороднюк А.Г., Кашпур О.В.
27. Заперечень на касаційну скаргу не надійшло.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
28. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набрав чинності 15 грудня 2017 року, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
29. Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
30. Згідно із підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
31. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 №460-XI "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон №460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.
32. Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
33. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями КАС України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом №460-IX.
34. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. Відповідно до частини першої статті 57 Закону №580-VIII атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри.