ПОСТАНОВА
Іменем України
12 червня 2020 року
Київ
справа №805/1437/17-а
адміністративне провадження №К/9901/45325/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Голови Донецької обласної державної адміністрації - керівника Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Жебрівського Павла Івановича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Донецька обласна рада, ОСОБА_2, ОСОБА_3, про скасування розпорядження в частині, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 07.06.2017 (суддя Кірієнко В. О.) та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 20.07.2017 (колегія суддів у складі: Шишова О. О., Сіваченка І, В., Чебанова О. О.),
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У березні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Голови Донецької обласної державної адміністрації - керівника Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Жебрівського П. І., треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Донецька обласна рада, ОСОБА_2 ОСОБА_3, про скасування розпорядження від 22.12.2016 № 1171 "Про обласний бюджет на 2017 рік" в частині, яка передбачає фінансування Донецької обласної ради у 2017 році на суму 4108,5 тис. грн.
Позовні вимоги мотивовано тим, що згідно інформації, отриманої від виконавчого апарату Донецької обласної ради листом від 09.03.2017 за № к50-0090, складання, затвердження та внесення до бюджету, за потреби, змін, а також забезпечення виконання бюджету Донецької області є повноваженнями Донецької військово-цивільної адміністрації. Разом з тим, на сайті Донецької обласної державної адміністрації - Донецької військово-цивільної адміністрації є текст розпорядження відповідача від 22.12.2016 № 1171 "Про обласний бюджет на 2017 рік", в якості видатків на фінансування діяльності обласної ради в 2017 році наведено 4108,5 тис. грн. Позивач зазначив, що всупереч приписам статті 3 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" (в редакції від 20.02.2016), яка передбачає, що у день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження, зокрема, обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації області, відповідачем за розпорядженням від 22.12.2016 були виділені кошти з місцевого бюджету в сумі понад 4 млн. грн. У зв`язку з чим, позивач, як член відповідної територіальної громади, вважає упередженими дії відповідача в частині розподілу грошових коштів на фінансування установи, повноваження якої припинилися.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Донецький окружний адміністративний суд постановою від 07.06.2017, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 20.07.2017, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Судові рішення мотивовано тим, що спірне розпорядження було прийнято відповідачем відповідно до вимог частини третьої статті 6 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", згідно якої керівник військово-цивільної адміністрації у межах своїх повноважень видає розпорядження, які мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради, зокрема, на підставі статті 67-2 Бюджетного кодексу України, частини третьої статті 4 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2015 № 52 "Про здійснення Донецькою обласною державною адміністрацією функцій Донецької обласної ради в частині бюджетних повноважень", якими передбачено здійснення відповідачем на період проведення антитерористичної операції, повноважень щодо затвердження обласного бюджету та внесення змін до нього. На час утворення Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, положення Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" не передбачали припинення повноважень обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цьому органі - у разі утворення обласної військово-цивільної адміністрації. Крім того, законодавцем не внесені зміни до спеціальних нормативно-правових актів, що встановлюють повноваження місцевих рад, в яких чергові вибори не проводились відповідно до Постанови Центральної виборчої комісії від 29.08.2015 № 207 "Про неможливість проведення чергових виборів депутатів окремих районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад Донецької області та відповідних сільських, селищних, міських голів 25.10.2015", стосовно питання припинення діяльності виконавчого апарату Донецької обласної ради.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив їх скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги. В обґрунтування доводів касаційної скарги зазначає, що судами попередніх інстанцій не було здійснено перевірку щодо розсудливості прийняття рішення суб`єктом владних повноважень; обґрунтованості рішення, тобто чи прийнято воно з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); пропорційності, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія). Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій порушили приписи Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", адже відповідно до приписів цього Закону вони утворюються не просто так, а для виконання повноважень органів місцевого самоврядування на території проведення АТО. Також, вважає, що суди попередніх інстанцій проігнорували приписи статті 3 цього Закону, звівши питання втрати повноважень Донецькою обласною радою до питання припинення цього органу місцевого самоврядування як юридичної особи. Крім того, зазначає, що Кабінет Міністрів України постановою від 19.02.2015 № 52 "Про здійснення Донецькою обласною державною адміністрацією функцій Донецької обласної ради в частині бюджетних повноважень" констатував факт припинення діяльності Донецької обласної ради як органу місцевого самоврядування, який наділений певними бюджетними функціями і з метою недопущення бюджетного колапсу, зазначив перелік бюджетних повноважень Донецької обласної ради, які на період проведення АТО реалізує Донецька обласна адміністрація, а відповідно і Донецька обласна військово-цивільна адміністрація. Отже, на думку скаржника, суди попередніх інстанцій не перевірили та не з`ясували чи має відповідач повноваження щодо фінансування виконавчого апарату органу місцевого самоврядування (чи органу місцевого самоврядування в цілому), який не функціонує належним чином у даному випадку (припинив свою діяльність як суб`єкт владних повноважень) та не перевірили мету (цільове призначення) виділення таких коштів на Донецьку обласну раду, тобто на виконавчий апарат органу місцевого самоврядування, який припинив свою діяльність та повноваження якого припинилися як у зв`язку із утворенням Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, так і у зв`язку із спливом терміну таких повноважень, який закріплено в статті 141 Конституції України. Також, зазначає, що всупереч приписам статті 3 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", яка вже була чинна на дату ухвалення спірного розпорядження, відповідачем спірним розпорядженням були виділені кошти з місцевого бюджету в сумі 4108,5 тис. грн. на фінансування установи, повноваження якої припинилися.
Позиція інших учасників справи
Відповідач та треті особи у відзивах на касаційну скаргу просять залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 14.08.2017 відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 07.06.2017 та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 20.07.2017.
22.03.2018 вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.03.2018 призначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Васильєва І. А., судді Пасічник С. С., Юрченко В. П. для розгляду судової справи № 805/1437/17-а.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20.01.2020 № 96/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 805/1437/17-а у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27.12.2019 № 33), що унеможливлює участь судді-доповідача Васильєвої І. А. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20.01.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж. М., судді Жук А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 805/1437/17-а.
Ухвалою Верховного Суду від 11.06.2020 прийнято до провадження адміністративну справу та призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 є громадянином України, членом територіальної громади Донецької області, що підтверджується реєстрацією місця проживання, а саме: АДРЕСА_1 .
Указом Президента України від 05.03.2015 за № 123/2015 "Про утворення військово-цивільних адміністрацій" утворено Донецьку обласну військово-цивільну адміністрацію, у зв`язку з її утворенням Донецька обласна державна адміністрація набула статусу Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, а голова Донецької обласної державної адміністрації - статусу керівника Донецької обласної військово-цивільної адміністрації.
04.02.2016 Верховною Радою України було прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності військово-цивільних адміністрацій" № 995-VІІІ, яким внесені зміни, у тому числі до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", згідно з яким у день набрання чинності актом Президента України про утворення обласної військово-цивільної адміністрації припиняються повноваження обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах. Зазначений Закон набрав чинності 20.02.2016.
22.12.2016 відповідачем прийнято розпорядження № 1171 "Про обласний бюджет на 2017 рік", згідно Додатку № 3 якого, в якості видатків загального фонду обласного бюджету на фінансування діяльності обласної ради в 2017 році (Код програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів 0110170 "Організаційне, інформаційно-аналітичне та матеріально-технічне забезпечення діяльності обласної ради, районної ради, районної у місті ради (у разі її створення), міської, селищної, сільської рад") передбачено 4108,5 тис. грн.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.
Згідно зі статтею 141 Конституції України до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п`ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п`ять років.
Приписами статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних судових рішень) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частини першої статті 8 Бюджетного кодексу України бюджетна класифікація використовується для складання і виконання державного та місцевих бюджетів, звітування про їх виконання, здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення фінансового аналізу в розрізі доходів, організаційних, функціональних та економічних категорій видатків, кредитування, фінансування і боргу, а також для забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджетних показників. Бюджетна класифікація є обов`язковою для застосування всіма учасниками бюджетного процесу в межах бюджетних повноважень.
Згідно з частиною другою статті 10 Бюджетного кодексу України програмна класифікація видатків та кредитування бюджету використовується у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Програмна класифікація видатків та кредитування державного бюджету (місцевого бюджету) формується Міністерством фінансів України (місцевим фінансовим органом) за пропозиціями, поданими головними розпорядниками бюджетних коштів під час складання проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет) у бюджетних запитах. Програмна класифікація видатків та кредитування місцевого бюджету формується з урахуванням типової програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету, яка затверджується Міністерством фінансів України.
Приписами статті 55 Бюджетного кодексу України передбачено, що захищеними видатками бюджету визнаються видатки загального фонду бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень. Захищеними видатками бюджету визначаються видатки загального фонду, зокрема, на: зокрема, оплату праці працівників бюджетних установ; нарахування на заробітну плату; оплату комунальних послуг та енергоносіїв.
Статтею 67-2 Бюджетного кодексу України визначено, що у разі припинення діяльності органів місцевого самоврядування Донецької та Луганської областей їх функції в частині бюджетних повноважень здійснюються місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами міських рад за окремим рішенням Кабінету Міністрів України, що приймається на підставі звернення відповідної обласної державної адміністрації або військово-цивільними адміністраціями відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" у разі їх утворення.
Відповідно до частини другої статті 76 Бюджетного кодексу України рішенням про місцевий бюджет визначаються, серед іншого, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів місцевого бюджету за бюджетною класифікацією з обов`язковим виділенням видатків споживання (з них видатків на оплату праці, оплату комунальних послуг і енергоносіїв) та видатків розвитку (у додатках до рішення).
Статтею 77 Бюджетного кодексу України визначено, що обласні ради при затвердженні відповідних бюджетів враховують у першочерговому порядку потребу в коштах на оплату праці працівників бюджетних установ відповідно до встановлених законодавством України умов оплати праці та розміру мінімальної заробітної плати; на проведення розрахунків за електричну та теплову енергію, водопостачання, водовідведення, природний газ та послуги зв`язку, які споживаються бюджетними установами. Ліміти споживання енергоносіїв у натуральних показниках для кожної бюджетної установи встановлюються виходячи з обсягів відповідних бюджетних асигнувань.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 91 Бюджетного кодексу України до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать видатки на органи місцевого самоврядування.
Відповідно до частини шостої статті 16 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів.
Повноваження депутата ради починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день першої сесії ради нового скликання. Повноваження депутата можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених законом. Рада невідкладно інформує відповідну територіальну виборчу комісію про дострокове припинення повноважень депутата ради (частина перша статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
Частиною другою статті 58 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що виконавчий апарат ради здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв`язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування.
Відповідно до частин першої та другої статті 4 Закону України від 11.07.2002 № 93-IV "Про статус депутатів місцевих рад" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), депутат місцевої ради набуває свої повноваження в результаті обрання його до ради відповідно до Закону України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів". Повноваження депутата місцевої ради починаються з дня відкриття першої сесії відповідної ради з моменту офіційного оголошення підсумків виборів відповідною територіальною виборчою комісією і закінчуються в день відкриття першої сесії цієї ради нового скликання, крім передбачених законом випадків дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради або ради, до складу якої його обрано.