ф
ПОСТАНОВА
Іменем України
12 червня 2020 року
Київ
справа №820/4046/16
адміністративне провадження №К/9901/34617/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №820/4046/16
за позовом Державної фінансової інспекції в Харківській області
до Державного підприємства "Завод "Електроважмаш"
про зобов`язання виконати вимогу,
за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Харківській області
на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року (прийняту у складі: головуючого судді Зінченка А.В.)
і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Мельнікової Л.В., суддів Бенедик А.П., Донець Л.О.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Державна фінансова інспекція в Харківській області (далі також - "ДФІ в Харківській області"), правонаступником якої є Північно-східний офіс Держаудитслужби, у липні 2016 року звернулася до Державного підприємства "Завод "Електроважмаш" (далі також - "ДП "Завод "Електроважмаш") з позовом, в якому просила зобов`язати відповідача забезпечити відшкодування:
- збитків, завданих підприємству внаслідок непроведення претензійно-позовної роботи зі стягнення дебіторської заборгованості в сумі: 2022694,43 грн;
- збитків, завданих відповідачу внаслідок ненарахування і невідображення у бухгалтерському обліку ДП "Завод "Електроважмаш" штрафних санкцій за поставлену неякісну продукцію ТОВ "Укрмашіндустрія" в сумі: 52069,50 грн;
- збитків, завданих підприємству внаслідок неповного пред`явлення відповідачем до відшкодування витрат на оплату електричної енергії, яка споживалася сторонніми особами в сумі: 462747,76 грн;
- збитків, завданих відповідачу внаслідок невірного застосування коригуючих коефіцієнтів до норм витрат палива на транспортні засоби в сумі: 30314,21 грн;
- збитків, завданих підприємству внаслідок сплати ДП завод "Електроважмаш" штрафів, сплачених ПАТ КАПС "КИЙ АВІА" і ПП "ТК Атлант і К" за зміну авіаквитків в сумі: 32334,67 грн;
- збитків, завданих відповідачу внаслідок сплати ним штрафів, сплачених за незаїзд до готелів в сумі: 4400,00 грн;
- незаконних виплат по заробітній платі на загальну суму: 8340,46 грн (у тому числі внаслідок виплати доплати за збільшення обсягів робіт в сумі: 2970,54 грн, виплати заробітної плати внутрішньому суміснику в сумі 847,87 грн, безпідставно нарахованої й виплаченої заробітної плати за час знаходження у щорічній та учбовій відпустках сумісників за основним місцем роботи в сумі: 2201,84 грн, перерахувань єдиного соціального внеску до державних цільових фондів по незаконно виплачених сумах на оплату праці в сумі: 2320,21 грн);
- збитків підприємству внаслідок відшкодування витрат на відрядження в сумі: 53480,92 грн;
- збитків, завданих відповідачу внаслідок зайвих витрат ДП "Завод "Електроважмаш" до ТОВ фірма "Лег" в сумі: 1440,00 грн.
Позов обґрунтований тим, що відповідач не забезпечив повне виконання пред`явленої йому вимоги від 29 січня 2016 року, що стало підставою для звернення ДФІ в Харківській області до суду з цим позовом на підставі пункту 10 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.
Судові рішення мотивовані тим, що вимога органу державного фінансового контролю є обов`язковою до виконання лише у тій частині, яка спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність з вимогами законодавства. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом зобов`язання виконати вимогу. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не шляхом пред`явлення позову до підконтрольної установи про виконання вимоги.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
Позивач у касаційній скарзі просить скасувати оскаржувані судові рішення й ухвалити нове, яким його позов задовольнити повністю. Вказує на те, що суди неповно з`ясували предмет адміністративного спору і неправильно застосували норми матеріального права, а саме: пункт 7 частини першої статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні". Вважає, що предметом спору у цій справі є не відносини щодо стягнення збитків, а відносини стосовно ухвалення управлінських рішень об`єктом контролю та необхідної поведінки керівника щодо виконання вимоги органу державного фінансового контролю. На думку скаржника, він обрав правильний порядок і спосіб захисту інтересів держави, звертаючись із позовом про зобов`язання відповідача виконати вимогу, що узгоджується з практикою Верховного Суду України (зокрема, постанови від 15 квітня 2014 року у справі №21-40а14, від 13 травня 2014 року у справі №21-89а14, від 18 вересня 2014 року у справі №21-332а14), яку суди застосували неправильно.
Відповідач у запереченнях на касаційну скаргу погоджується з висновками судів про те, що збитки не можуть стягуватися шляхом звернення до підконтрольної установи з позовом про зобов`язання виконати вимогу. Водночас наголошує, що вимога від 29 січня 2016 року вказує саме на виявлені збитки, що також встановлено постановою Харківського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2016 року у справі №820/1397/16, яка набрала законної сили.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що ДФІ в Харківській області відповідно до пункту 2.22 плану роботи Державної фінансової інспекції України та пункту 1.1.4.4 плану роботи ДФІ в Харківській області на III квартал 2015 року проведено планову ревізію фінансово - господарської діяльності ДП "Завод "Електроважмаш" за період з 1 жовтня 2013 року до завершеного місяця 2015 року, за результатами якої складено акт від 23 грудня 2015 №06-12/9 (том 1, а.с. 22-161).
На підставі пункту 1 частини першої статті 7, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", підпункту 15 пункту 6, пункту 7 Положення про державну фінансову інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 6 серпня 2014 року №310 (далі - "Положення про ДФІ України"), пунктів 46, 49 - 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - "Порядок №550"), керівнику ДП "Завод "Електроважмаш" пред`явлено вимогу від 29 січня 2016 року щодо усунення порушень законодавства в строк до 1 квітня 2016 року (том 1, а.с. 16-21).
Оскільки відповідач вказану вимогу у повному обсязі не виконав, то позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Положенням про ДФІ визначено, що Державна фінансова інспекція України (далі також - "Держфінінспекція") є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Згідно пункту 7 вказаного Положення ДФІ здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи.
Пунктом 6 Положення про ДФІ передбачено, що Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 15); у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 18); у разі виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 21).
Підпунктом 5 пункту 4 Положення про ДФІ встановлено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Зазначені норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", якою визначено права органу державного фінансового контролю, зокрема, пунктом 7 частини першої цієї статті передбачено право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Згідно з пунктом 10 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 цієї норми - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Відповідно до пункту 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Частиною другою статті 15 "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
Одними із принципів адміністративного судочинства, визначених статтею 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України) у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року є рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі.
Положеннями статті 11 КАС України встановлено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.