ПОСТАНОВА
Іменем України
12 червня 2020 року
Київ
справа №815/3122/18
адміністративне провадження №К/9901/12031/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_2 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2018 року (суддя - Бойко О.Я.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року (головуючий суддя - Димерлій О.О., судді: Єщенко О.В., Кравченко К.В.) у справі №815/3122/18 за позовом ОСОБА_1 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_2 до Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради, Департаменту освіти і науки Одеської міської ради, третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області, про визнання протиправним та скасування наказу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У червні 2018 року ОСОБА_1 в інтересах свого неповнолітнього сина ОСОБА_2 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просила:
- визнати протиправним рішення Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради (далі також - Комісія) в частині доручення директору Департаменту освіти і науки Одеської міської ради заборонити прийом до дитячих дошкільних закладів та шкіл не щеплених проти кору дітей, терміном виконання-постійно та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, терміном виконання на період спалаху кору, відображене у протоколі позачергового засідання №22 від 28 грудня 2017 року;
- визнати протиправним рішення Комісії в частині відміни дії п.п.6.1, п.п.6.2 рішення (протоколу) Комісії від 28 грудня 2017 року №22 щодо заборони прийому та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, відображене у протоколі позачергового засідання №5 від 14 лютого 2018 року.
- визнати протиправним рішення Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, відображене у листі №01-18-1/5241/37 від 02 січня 2018 року, яким було зобов`язано начальників територіальних відділів освіти районів департаменту освіти та науки Одеської міської ради, керівників закладів освіти забезпечити неухильне виконання, зокрема, доручень зафіксованих у п.п. 6.1 та п.п. 6.2 протоколу позачергового засідання Комісії від 28 грудня 2017 року №22.
- стягнути з місцевого бюджету Одеської міської ради на користь ОСОБА_2 65000, 00 грн моральної шкоди.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила наступне.
Спільним листом Міністерства охорони здоров`я України та Міністерства освіти України від 08 вересня 2017 року №05.2/24166/1/11-9057 "Щодо спалаху захворювання на кір", адресованим головам Івано-Франківської, Одеської, Тернопільської обласних державних адміністрацій, вказано на необхідність вжити заходів щодо недопущення невакцинованих проти кору дітей у навчальні заклади.
Листом Департаменту освіти та науки Одеської обласної державної адміністрації від 05 жовтня 2017 року №3023/02/01-34-02-03 надіслано спільний лист Міністерства охорони здоров`я України та Міністерства освіти України від 08 вересня 2017 року №05.2/24166/1/11-9057 до Департаменту освіти та науки Одеської міської ради.
В свою чергу, Департамент освіти та науки Одеської міської ради надіслав спільний лист Міністерства охорони здоров`я України та Міністерства освіти України від 08 вересня 2017 року №05.2/24166/1/11-9057 начальникам територіальних відділів освіти районів департаменту освіти та науки Одеської міської ради та керівникам закладів освіти до виконання.
Протоколом №22 позачергового засідання Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради від 28 грудня 2017 року, серед іншого, заборонено директору департаменту освіти і науки Одеської міської ради прийом до дитячих дошкільних закладів та шкіл не щеплених проти кору дітей, терміном виконання - постійно (п.п. 6.1) та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, терміном виконання - на період спалаху кору (п.п. 6.2).
Це рішення (протокол від 28 грудня 2017 року №22) Департамент освіти та науки Одеської міської ради листом від 02 січня 2018 року №01-18-1/5241/37 надіслав начальникам територіальних відділів освіти районів Департаменту освіти та науки Одеської міської ради та керівникам закладів освіти.
Наказом Одеського дошкільного навчального закладу "Ясла-садок" №154 Одеської міської ради від 12 січня 2018 року №17-ОД заборонено відвідування дошкільного закладу нещеплених проти кору дітей на період спалаху захворюваності на кір.
Протоколом №5 позачергового засідання Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради від 14 лютого 2018 року, у зв`язку з поліпшенням ситуації з захворюваності на кір серед дітей, вирішено відмінити дію п.п. 6.1 та п.п. 6.2 рішення (протоколу) Комісії від 28 грудня 2017 року №22 щодо заборони прийому та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей.
Позивачка - ОСОБА_1 та ОСОБА_4 являються батьками ОСОБА_2, 2014 року народження, які за взаємною згодою між собою прийняли рішення відмовитися від проходження їх сином ОСОБА_2 профілактичних вакцинацій. У вересні 2017 р. ОСОБА_2 було прийнято до дошкільного навчального закладу "Ясла-садок" №154 Одеської міської ради Одеської області. Проте, відповідно до наказу Одеського дошкільного навчального закладу "Ясла-садок" №154 Одеської міської ради Одеської області від 12 січня 2018 року №17-ОД на період спалаху кору заборонено відвідування дошкільного закладу не щеплених проти кору дітей.
15 лютого 2018 року у зв`язку з відміною дії п.п.6.1, п.п. 6.2. рішення Комісії 28 грудня 2017 року №22 скасовано п.1.3 наказу від 12 січня 2018 року №17-ОД та допущено ОСОБА_2 до навчального процесу.
На думку ОСОБА_1, оскаржувані рішення відповідачів є протиправними й такими, що порушують право ОСОБА_2 на дошкільну освіту, гарантоване частиною першою статті 53 Конституції України та прийняті без належних правових підстав та всупереч вимогам чинного законодавства України.
Позивачка також зауважує, що рішення (протокол) Комісії від 14 лютого 2018 року №5 не містить жодної конкретизації відвідування навчально-виховних закладів дітьми, не щепленими проти кору, і всупереч приписам статті 15 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" унеможливлюють таке відвідування без жодних застережень.
ОСОБА_1 вказує, що її син позбавлений можливостей для всебічного розвитку серед своїх однолітків-вихованців закладу дошкільної освіти відповідно до його задатків, нахилів, здібностей, індивідуальних, психічних та фізичних особливостей, культурних потреб.
З огляду на вищезазначене, ОСОБА_1 стверджує, що її сину ОСОБА_2 завдано моральні страждання, які вона оцінює у 65000,00 грн.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 02 липня 2018 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2018 року, відмовлено у відкритті провадження в частині позовних вимог про визнання протиправним рішення Комісії щодо доручення директору Департаменту освіти і науки Одеської міської ради заборонити прийом до дитячих дошкільних закладів та шкіл не щеплених проти кору дітей, терміном виконання-постійно та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, терміном виконання на період спалаху кору, відображене у протоколі позачергового засідання від 28 грудня 2017 року №22.
Відмовляючи у відкритті провадження в зазначеній частині позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачка вже зверталася до суду з аналогічною позовною вимогою (справа №815/409/18).
Верховний Суд ухвалою від 03 грудня 2018 року відмовив у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 02 липня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2018 року на підставі пункту 5 частини першої статті 333 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), оскільки дійшов висновку, що касаційна скарга є необґрунтованою.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року, у задоволенні решти позовних вимог ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій зазначили, що рішення Комісії від 14 лютого 2018 року №5 щодо відміни дії п.п. 6.1, п.п. 6.2, які стосувалися заборони прийому та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, жодним чином не порушують і не можуть порушувати права та законні інтереси позивачки, яка діє в інтересах свого неповнолітнього сина, оскільки позивачка фактично оскаржує рішення, яким усунуто перешкоду для відвідування навчально-виховного закладу. Щодо оскаржуваного рішення Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, відображене у листі №01-18-1/5241/37 від 02 січня 2018 року суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що таке рішення не є актом суб`єкта владних повноважень організаційно-розпорядчого чи нормативно-правового характеру, а є лише службовим листом, призначеним для доведення певної інформації до адресатів, що позбавляє його ознак рішення суб`єкта владних повноважень, яке може бути оскаржене в розумінні статті 19 КАС України. Суди також зазначили, що вимога про стягнення моральної шкоди задоволенню не підлягає, оскільки є похідною від вимог у задоволенні яких відмовлено.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
У касаційній скарзі ОСОБА_1 в інтересах свого неповнолітнього сина ОСОБА_2, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року і ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій, всупереч вимогам чинного законодавства, фактично визнали Комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради органом місцевого самоврядування. Зазначає, що суди не надали всебічної та належної оцінки всім її доводам, зокрема, про те, що Комісією під час прийняття оскаржуваного рішення 14 лютого 2018 року №5 порушено принцип правової визначеності. На думку позивачки, приймаючи рішення від 14 лютого 2018 року №5 Комісія протиправно керувалася приписами статті 15 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб", оскільки ця стаття унеможливлює відвідування нещепленими дітьми навчально-виховних закладів без жодних застережень, натомість питання про відвідування дошкільного навчального закладу дітьми, батьки яких відмовились від щеплень, вирішується лікарсько-консультативною комісією.
У відзиві на касаційну скаргу, Комісія з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради просить касаційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 залишити без задоволення, а судові рішення попередніх інстанцій залишити без змін.
Рух касаційної скарги
02 травня 2019 року вказана касаційна скарга надійшла до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Шарапи В.М., суддів Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.
Ухвалою Верховного Суду від 08 травня 2019 року було відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 24 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача у цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 24 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Соколову В.М., суддям Єресько Л.О., Загороднюку А.Г.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1, є сином ОСОБА_1 та ОСОБА_4, що підтверджено свідоцтвом про народження серії НОМЕР_1 .
ОСОБА_1 та ОСОБА_4 свідомо прийняли рішення про відмову від проходження їх сином ОСОБА_2 профілактичних вакцинацій. Таке рішення передусім полягало в піклуванні про здоров`я їх дитини, яка періодично страждає від головного болю, зумовленого підвищеним артеріальним тиском.
Відповідно до довідки комунальної установи "Міський протитуберкульозний диспансер" від 15 серпня 2017 року ОСОБА_2 дозволено відвідувати дитячий колектив.
16 серпня 2017 року ОСОБА_1, як мати, підтвердила відмову від профілактичної вакцинації ОСОБА_2 .
Згідно висновку імунологічної комісії комунальної установи "Дитяча міська поліклініка №4" від 22 серпня 2017 року прийнято рішення про відмову від профілактичних щеплень ОСОБА_2
У вересні 2017 року ОСОБА_2 прийнято до дошкільного навчального закладу "Ясла-садок" №154 Одеської міської ради Одеської області.
В зв`язку зі спалахом в Україні захворювання на кір, листом Міністерства охорони здоров`я України та Міністерства освіти та науки України від 08 вересня 2017 року №05.2/24166/1/11-9057 вказано головам Івано-Франківської, Одеської, Тернопільської обласних державних адміністрацій на необхідність заборонити у вказаних областях відвідування дошкільних та загальноосвітніх навчальних закладів дітьми, які не мають жодного щеплення проти кору.
Департамент освіти та науки Одеської міської ради листом від 13 жовтня 2017 року №01-18-3/3654/4724 надіслав начальникам територіальних відділів освіти районів департаменту освіти та науки Одеської міської ради керівникам закладів освіти на виконання спільний лист Міністерства охорони здоров`я України та Міністерства освіти та науки України від 08 вересня 2017 року №05.2/24166/1/11-9057 "Щодо спалаху захворювання на кір". Одночасно, висловлено прохання посилити інформаційно-роз`яснювальну роботу серед дітей та батьків з питань профілактики захворювання на кір.
Протоколом №22 позачергового засідання Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради від 28 грудня 2017 року про хід виконання рішення комісії з питань ТЕБ і НС виконавчого комітету Одеської міської ради від 15 червня 2017 року №11 "Про затвердження заходів щодо недопущення розповсюдження захворюваності на кір серед населення м. Одеси у 2017 році", серед іншого, заборонено директору департаменту освіти і науки Одеської міської ради прийом до дитячих дошкільних закладів та шкіл не щеплених проти кору дітей, терміном виконання - постійно (п.п. 6.1) та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, терміном виконання - на період спалаху кору (п.п. 6.2).
Листом Департаменту освіти та науки Одеської міської ради від 02 січня 2018 року за №01-18-1/5241/37 надіслано начальникам територіальних відділів освіти районів департаменту освіти та науки Одеської міської ради, керівникам закладів освіти протокол №22 позачергового засідання Комісії та зобов`язано забезпечити неухильне виконання п.п. 6.1, 6.2, 6.3, 6.4, 6.5, 6.6 Протоколу Комісії від 28 грудня 2018 року №22; посилити інформаційно-роз`яснювальну роботу серед батьків учнів (вихованців) з питань щеплення та профілактики захворювання на кір. Рекомендовано керівникам закладів загальної середньої освіти використовувати різноманітні форми організації освітнього процесу з учнями у разі їх відсторонення від відвідування закладів (дистанційна, індивідуальна, тощо).
12 січня 2018 року, на виконання протоколу №22 позачергового засідання Комісії від 28 грудня 2017 року та листа Департаменту освіти та науки Одеської міської ради від 02 січня 2018 року №01-18- 1/5241/37, Одеський дошкільний навчальний заклад "Ясла-садок" №154 Одеської міської ради Одеської області прийняв наказ №17-ОД "Про недопущення розповсюдження захворюваності на кір в дошкільному закладі", яким, серед іншого, заборонено відвідування дошкільного закладу не щеплених проти кору дітей на період спалаху кору.
Протоколом №5 позачергового засідання Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради від 14 лютого 2018 року, у зв`язку з поліпшенням ситуації з захворюваності на кір серед дітей, вирішено відмінити дію п.п. 6.1 та п.п. 6.2 рішення (протоколу) Комісії від 28 грудня 2017 року №22 щодо заборони прийому та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей.
У зв`язку з припиненням дії вказаних вище положень рішення Комісії, 15 лютого 2018 року скасовано п. 1.3 наказу від 12 січня 2018 року №17-ОД та ОСОБА_2 був допущений до навчально-виховного процесу в дошкільному навчальному закладі "Ясла-садок" №154 Одеської міської ради Одеської області.
Вважаючи вказані рішення такими, що перешкоджають її неповнолітньому сину реалізовувати гарантоване Конституцією України право на освіту, а також задля захисту законних прав та інтересів ОСОБА_2 позивачка звернулася із цим позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон №460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
За приписами статті 3 Конституції України, людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 27 Конституції України кожен має право захищати своє життя і здоров`я, життя і здоров`я інших людей від протиправних посягань.
Кожен має право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування (стаття 49 Конституції України).
Відповідно до статті 53 Конституції України повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.
Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Статтею 62 Закону України "Про освіту" передбачено, що до органів управління у сфері освіти належать: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки; центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти; постійно діючий колегіальний орган у сфері забезпечення якості вищої освіти; державні органи, яким підпорядковані заклади освіти; Верховна Рада Автономної Республіки Крим; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; органи місцевого самоврядування.