ПОСТАНОВА
Іменем України
12 червня 2020 року
Київ
справа №461/3088/17
адміністративне провадження №К/9901/154/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Первинної профспілкової організації працівників Комунальної 3-ої стоматологічної поліклініки міста Львова Профспілки працівників охорони здоров`я України на постанову Галицького районного суду міста Львова від 25 жовтня 2017 року (суддя Стрельбицький В.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року (судді Ільчишин Н.В., Шинкар Т.І., Пліш М.А.) у справі № 461/3088/17 за позовом ОСОБА_1, Первинної профспілкової організації працівників Комунальної 3-ої стоматологічної поліклініки міста Львова Профспілки працівників охорони здоров`я України, Первинної профспілкової організації працівників Комунальної 5-ої стоматологічної поліклініки міста Львова Профспілки працівників охорони здоров`я України до Львівської міської ради, треті особи: Комунальна 1-а стоматологічна поліклініка міста Львова, Комунальна 3-а стоматологічна поліклініка міста Львова, Комунальна 4-а стоматологічна поліклініка міста Львова, Комунальна 5-а стоматологічна поліклініка міста Львова, Управління охорони здоров`я Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, Голова комісії з припинення шляхом перетворення Комунальної 3-ої стоматологічної поліклініки міста Львова - директор Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради Слічна Галина Миколаївна, про скасування ухвал,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У травні 2017 року позивачі звернулися до Галицького районного суду міста Львова з позовом до Львівської міської ради (далі - Міськрада; відповідач), у якому просили скасувати ухвали відповідача:
- № 1480 від 09 лютого 2017 року "Про припинення Комунальної 1-ї стоматологічної поліклініки міста Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство "Стоматологічна поліклініка № 1";
- № 1481 від 09 лютого 2017 року "Про припинення Комунальної 3-ї стоматологічної поліклініки міста Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство "Стоматологічна поліклініка № 3";
- № 1482 від 09 лютого 2017 року "Про припинення Комунальної 4-ї стоматологічної поліклініки міста Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство "Стоматологічна поліклініка № 4";
- № 1483 від 09 лютого 2017 року "Про припинення Комунальної 5-ї стоматологічної поліклініки міста Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство "Стоматологічна поліклініка № 5";
- № 1489 від 09 лютого 2017 року "Про затвердження Міської програми фінансування стоматологічної допомоги окремим категоріям населення міста Львова на 2017-2018 роки";
- № 1614 від 02 березня 2017 року "Про внесення змін до ухвали міської ради від 09 лютого 2017 року № 1480";
- № 1615 від 02 березня 2017 року "Про внесення змін до ухвали міської ради від 09 лютого 2017 року № 1482";
- № 1616 від 02 березня 2017 року "Про внесення змін до ухвали міської ради від 09 лютого 2017 року № 1482";
- № 1617 від 02 березня 2017 року "Про внесення змін до ухвали міської ради від 09 лютого 2017 року № 1483";
- № 1804 від 06 квітня 2017 року "Про затвердження Типового статуту комунального некомерційного підприємства "Стоматологічна поліклініка".
Позовні вимоги мотивовані тим, що спірними ухвалами Міськради порушується закріплене у статті 49 Конституції України право на охорону здоров`я, право на отримання безоплатної медичної допомоги, принцип рівності усіх людей у своїй гідності та правах, оскільки ці ухвали прийняті з метою реалізації положень законодавства України щодо забезпечення окремих категорій громадян міста Львова безоплатною стоматологічною допомогою, що фактично означає, що окремі категорії населення міста будуть мати можливість отримати безоплатну стоматологічну допомогу, а інші категорії населення не будуть позбавлені такої можливості. Крім того, спірними ухвалами відповідача порушується Закон України "Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків". Оскаржувані рішення Міськради прийняті з порушенням Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", з використанням наданого повноваження не з метою з якою воно надане, непропорційно, без дотримання балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи та цілями, на досягнення яких спрямоване рішення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Галицького районного суду міста Львова від 25 жовтня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року, в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що прийняття рішень Міськрадою щодо управління закладами охорони здоров`я є як реалізацією державної політики у сфері охорони здоров`я, так і виконанням від імені територіальної громади управлінської функції у сфері управління закладами охорони здоров`я шляхом прийняття відповідних нормативних актів. Оскільки Міськрада є засновником та власником комунальних установ - Комунальних стоматологічних поліклінік міста Львова № 1, 3, 4, 5, то саме вона вправі приймати рішення про перетворення юридичних осіб - комунальних установ у комунальні некомерційні підприємства. Відтак, суди дійшли висновку, що спірні ухвали відповідача прийняті відповідачем у межах наданих повноважень та з метою з якою ці повноваження надані.
Крім зазначеного суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що спірною ухвалою відповідача № 1489 від 09 лютого 2017 року "Про затвердження Міської програми фінансування стоматологічної допомоги окремим категоріям населення міста Львова на 2017-2018 роки" жодним чином не обмежено ні переліку, ні видів, ні обсягів безоплатної медичної допомоги та передбачено надання усіх видів та обсягів медичної допомоги, передбаченої законодавством. Більше того, оскаржувані ухвали не скасовують права будь-якої категорії громадян на отримання безоплатної медичної допомоги, в тому числі стоматологічної, оскільки дані ухвали не обмежують права громадян на отримання такої допомоги у державних медичних закладах (установах) таких як лікарні швидкої медичної допомоги, профільні відділення лікарень, тощо. Тобто, з прийняттям оскаржуваних ухвал, громадяни жодним чином не позбавляються можливості реалізувати своє конституційне право на отримання безоплатної медичної допомоги у державних медичних закладах.
За наведених мотивів суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що прийняття Міськрадою оскаржуваних ухвал відбулося на виконання законів України, обґрунтовано, з дотриманням принципу рівності перед законом, пропорційно, спірні ухвали жодним чином не обмежують права громадян на отримання стоматологічної медичної допомоги та не зменшують обсяг бюджетного фінансування.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На постанову Галицького районного суду міста Львова від 25 жовтня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року позивач - Первинна профспілкова організація працівників Комунальної 3-ої стоматологічної поліклініки міста Львова Профспілки працівників охорони здоров`я України подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Скаржник вказує, що оскаржувана ухвала Міськради № 1489 від 09 лютого 2017 року "Про затвердження Міської програми фінансування стоматологічної допомоги окремим категоріям населення міста Львова на 2017-2018 роки" усупереч конституційних норм значно звузила право громадян України на охорону здоров`я, оскільки у випадку необхідності отримання невідкладної медичної стоматологічної допомоги у певному районі міста Львова фізичній особі, що не зареєстрована в місті Львові, буде відмовлено у її наданні. Під час прийняття оскаржуваних судових рішень суди першої та апеляційної інстанцій вийшли за межі предмету розгляду даної справи, а саме надали оцінку правовідносинам, на які не поширюються спірні ухвали Міськради, а саме зазначили, що громадяни зможуть отримати безоплатну медичну допомогу у медичних закладах таких як лікарні швидкої медичної допомоги, профільні відділення лікарень. Однак, скаржник з таким висновком судів не погоджується, оскільки заявляючи позовні вимоги, позивачі вказували про порушене право саме на отримання безоплатної стоматологічної допомоги в комунальних стоматологічних поліклініках, у тому числі невідкладної, а не медичної допомоги в цілому.
Скаржник вважає, що спірною ухвалою Міськради № 1489 від 09 лютого 2017 року відповідач протиправно порушив законне право пацієнта на якісну медичну допомогу, чим протиправно створив обов`язок для працівника комунального закладу здоров`я надавати неякісну медичну допомогу, адже для такої категорії громадян як пенсіонери цією ухвалою передбачено надання медичної (стоматологічної) допомоги за маловитратними технологіями відповідно до Протоколів надання медичної допомоги. Таким чином, на думку скаржника, спірною ухвалою відповідач умисно створив правову невизначеність для працівника комунального закладу охорони здоров`я, яка полягає у тому, що у разі досягнення пацієнтом пенсійного віку йому буде об`єктивно неможливо надати медичну стоматологічну допомогу, яка б відповідала критерію якості. До того ж, із прийняттям спірної ухвали Міськради значно зменшилось бюджетне фінансування комунальних стоматологічних поліклінік, про що свідчить заборгованість по заробітній платі перед трудовими колективами Комунальних стоматологічних поліклінік міста Львова № 3, 4, 5.
Скаржник зазначає, що оскільки наведені вище доводи не були належним чином розглянуті та досліджені судами попередніх інстанцій, то судові рішення є необґрунтованими та підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до Галицького районного суду міста Львова.
Ухвалою від 26 січня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Білоуса О.В. (суддя-доповідач), Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г. відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
У відзиві на касаційну скаргу головний лікар Комунального некомерційного підприємства "Стоматологічна поліклініка № 1" просить залишити без задоволення скаргу Первинної профспілкової організації працівників Комунальної 3-ої стоматологічної поліклініки міста Львова Профспілки працівників охорони здоров`я України, а постанову Галицького районного суду міста Львова від 25 жовтня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року залишити без змін. Вказує, що касаційна скарга є безпідставною, а доводи скаржника не відповідають дійсності, оскільки Міською програмою фінансування стоматологічної допомоги окремим категоріям населення міста Львова на 2017-2018 роки, затвердженою спірною ухвалою Міськради від 09 лютого 2017 року № 1489, передбачено, що невідкладна допомога до виведення з гострого стану надається усім громадянам, без обмеження районами обслуговування. Твердження скаржника про зменшення обсягу бюджетного фінансування є необґрунтованими, оскільки Комунальна 3-тя стоматологічна поліклініка міста Львова є комунальним некомерційним підприємством і не фінансується за рахунок бюджетних коштів. Крім того, на спірні ухвали Міськради не поширюється дія законодавства про здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.
У відзиві на касаційну скаргу начальник Управління охорони здоров`я Департаменту гуманітарної політики Міськради просить судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. Вважає, що спірні рішення відповідача не є регуляторними актами, оскільки стосуються прав та інтересів комунальних міських стоматологічних поліклінік міста Львова, Міськрада в спірних правовідносинах виступає як замовник та власник комунальних установ. Вказує, що невідкладна стоматологічна допомога у місті Львові у цілодобовому режимі надається лише комунальною міською клінічною лікарнею швидкої медичної допомоги (денний стоматологічний кабінет та міський стоматологічний кабінет з надання допомоги у вечірні та нічні години) і жодна з комунальних стоматологічних поліклінік не працювала і не працює у такому режимі. Допомога в цих кабінетах надається безвідмовно всім, хто звертається з приводу гострого зубного болю. Доводи скаржника про те, що невідкладна допомога до виведення з гострого стану надається усім громадянам району обслуговування не відповідають дійсності, позаяк ані Програмою, ані будь-яким іншим документом не визначено райони обслуговування комунальних некомерційних стоматологічних підприємств. Ухвалою Міськради № 1489 від 09 лютого 2017 року жодним чином не обмежено ні переліку, ні видів, ні обсягів безоплатної медичної допомоги та передбачено надання усіх видів та обсягів медичної допомоги, передбаченої законодавством.
Голова комісії з припинення шляхом перетворення Комунальної 3-ої стоматологічної поліклініки міста Львова - директор Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради Слічна Галина Миколаївна у відзиві на касаційну скаргу просить судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. Посилається на те, що оскаржувані ухвали Міськради не скасовують права будь-якої категорії громадян на отримання безоплатної медичної допомоги, в тому числі стоматологічної, оскільки не обмежують права громадян на отримання такої допомоги у державних медичних закладах (установах) таких як лікарні швидкої медичної допомоги, профільні відділення лікарень тощо. Тобто, з прийняттям оскаржуваних ухвал громадяни жодним чином не позбавляються можливості реалізувати своє конституційне право на отримання безоплатної медичної допомоги у державних медичних закладах.
У відзиві на касаційну скаргу представник відповідача - Львівської міської ради просить судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, оскільки вважає, що прийняття Міськрадою спірних ухвал не порушує трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів Первинної профспілкової організації працівників Комунальної 3-ої стоматологічної поліклініки міста Львова Профспілки працівників охорони здоров`я України. Рішення відповідача, які є предметом судового розгляду, прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Інші учасники справи - Голова Первинної профспілкової організації працівників Комунальної 5-ої стоматологічної поліклініки міста Львова Профспілки працівників охорони здоров`я України, Комунальна 5-та стоматологічна поліклініка міста Львова, Комунальне некомерційне підприємство "Стоматологічна поліклініка № 4", Комунальна 3-тя стоматологічна поліклініка міста Львова також надіслали відзиви на касаційну скаргу, в яких просять судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
Крім того, від третьої особи у справі - Комунальної 4-а стоматологічної поліклініки міста Львова надійшла заява про заміну сторони правонаступником - Комунальним некомерційним підприємством "Стоматологічна поліклініка № 4".
31 травня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 31 травня 2019 року № 546/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. ухвалою від 11 червня 2020 року замінив третю особу у справі - Комунальну 4-у стоматологічну поліклініку міста Львова її правонаступником - Комунальним некомерційним підприємством "Стоматологічна поліклініка № 4", провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні на 12 червня 2020 року.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Позивачі звернулися до суду з даним позовом, оскільки не погоджуються з прийнятими Міськрадою рішеннями, а саме:
- ухвалою № 1480 від 09 лютого 2017 року "Про припинення Комунальної 1-ї стоматологічної поліклініки міста Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство "Стоматологічна поліклініка № 1";
- ухвалою № 1481 від 09 лютого 2017 року "Про припинення Комунальної 3-ї стоматологічної поліклініки міста Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство "Стоматологічна поліклініка № 3";
- ухвалою № 1482 від 09 лютого 2017 року "Про припинення Комунальної 4-ї стоматологічної поліклініки міста Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство "Стоматологічна поліклініка № 4";
- ухвалою № 1483 від 09 лютого 2017 року "Про припинення Комунальної 5-ї стоматологічної поліклініки міста Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство "Стоматологічна поліклініка № 5";
- ухвалою № 1489 від 09 лютого 2017 року "Про затвердження Міської програми фінансування стоматологічної допомоги окремим категоріям населення міста Львова на 2017-2018 роки";
- ухвалою № 1614 від 02 березня 2017 року "Про внесення змін до ухвали міської ради від 09 лютого 2017 року № 1480";
- ухвалою № 1615 від 02 березня 2017 року "Про внесення змін до ухвали міської ради від 09 лютого 2017 року № 1482";
- ухвалою № 1616 від 02 березня 2017 року "Про внесення змін до ухвали міської ради від 09 лютого 2017 року № 1482";
- ухвалою № 1617 від 02 березня 2017 року "Про внесення змін до ухвали міської ради від 09 лютого 2017 року № 1483";
- ухвалою № 1804 від 06 квітня 2017 року "Про затвердження Типового статуту комунального некомерційного підприємства "Стоматологічна поліклініка".
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Положеннями частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Перевіряючи обґрунтованість вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.