ПОСТАНОВА
Іменем України
12 червня 2020 року
Київ
справа №813/1525/15
адміністративне провадження №К/9901/10757/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 28 травня 2015 року (суддя Кедик М.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2016 року (судді Костів М.В., Бруновська Н.В., Шавель Р.М.) у справі № 813/1525/15 за позовом ОСОБА_1 до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Телерадіокомпанія "Україна", про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У березні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Національна рада; відповідач), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Телерадіокомпанія "Україна" (далі - ТРК "Україна"), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо перевірки наведених позивачем фактів порушення або щодо застосування передбачених санкцій;
- зобов`язати відповідача перевірити наведені в листі позивача від 15 січня 2015 року факти та, у разі підтвердження порушення ТРК "Україна" статті 9 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", вжити заходів передбачених частинами 5- 7 статті 72 зазначеного Закону.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 вказував, що 25 грудня 2014 року надіслав запит до Національної ради про те, чи здійснює вона моніторинг телеканалів на відповідність Закону України "Про телебачення і радіомовлення". Після отримання відповіді, 15 січня 2015 року скерував до Національної ради вимогу про притягнення до відповідальності телеканалів, які порушують законодавство. Зазначає, що згідно даних моніторингу, який проводили незалежні організації та небайдужі громадяни України, а також безпосередньо позивач, у період з 1 по 7 рудня 2014 року та з 5 по 11 січня 2015 року, в тижневому мовленні телеканалів "Інтер" та ТРК "Україна" частка національного продукту в грудні не перевищує 41%, а в січні 18%, при необхідних 50%. У той же час, частка виробленого у Російській Федерації продукту за весь час не опускається нижче 55%. У зв`язку з тим, що Національною радою не було оголошено попередження чи застосовано інші санкції передбачені статтею 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" відносно ТРК "Україна", ОСОБА_1 вважає, що відповідач діяв неправомірно, чим порушив його права як телеглядача на перегляд телепрограм, уміст яких відповідав би законодавству про телебачення і радіомовлення, а також порушив гарантоване право на належність розгляду його звернення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 28 травня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2016 року, в задоволенні позову відмовлено.
Мотиви, з яких суди попередніх інстанцій виходили при прийнятті зазначених судових рішень, ґрунтуються на тому, що наданий позивачем моніторинг, на який він посилається як на доказ порушення ТРК "Україна" частини першої статті 9 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", є неналежним у розумінні частини четвертої статті 71 цього Закону, оскільки Національна рада є єдиним органом, який може здійснювати офіційний моніторинг. Тому, зважаючи на виключні повноваження Національної ради щодо застосування санкцій до порушників законодавства про телебачення і радіомовлення, суди дійшли висновку про необґрунтованість посилань позивача щодо бездіяльності відповідача. Крім того, суди встановили, що Національною радою було належними чином розглянуто звернення ОСОБА_1 та надано заявнику повні і вичерпні відповіді відповідно до Закону України "Про звернення громадян".
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
Скаржник вказує, що в зверненні до Національної ради від 15 січня 2015 року ним було наведено факти порушень ТРК "Україна" вимог законодавства про телебачення і радіомовлення, але відповідач належним чином їх не перевірив та безпідставно не застосував до телеканалу відповідні санкції. Вважає, що відповідач діяв неправомірно та порушив права позивача як телеглядача на перегляд телепрограм, уміст яких відповідав би законодавству, а також гарантоване право на належність розгляду його звернення. Зазначене свідчить, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неповне з`ясування обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, та дійшли висновків, які не відповідають дійсним обставинам.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25 липня 2016 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
У запереченнях на касаційну скаргу представник Національної ради просить відмовити в задоволенні скарги ОСОБА_1, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 28 травня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2016 року - залишити без змін. Зазначає, що відповідач здійснив всі заходи, спрямовані на належний і повний розгляд звернень позивача. Водночас, позивач не обґрунтував, які саме його права, свободи чи інтереси були порушені.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
На підставі підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII зазначену касаційну скаргу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Бевзенко В.М. (суддя-доповідач), Шарапа В.М., Данилевич Н.А.
23 квітня 2020 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 23 квітня 2020 року № 648/0/78-20, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В.М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 16 квітня 2020 року № 5), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Загороднюк А.Г., Калашнікова О.В.
Ухвалою від 11 червня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
25 грудня 2014 року ОСОБА_1 звернувся з інформаційним запитом до Національної ради, на який 31 грудня 2014 року йому надано відповідь про результати моніторингу вітчизняних загальнонаціональних телеорганізацій, проведеного наприкінці травня 2014 року на предмет дотримання частини першої статті 9 Закону України "Про телебачення і радіомовлення".
15 січня 2015 року позивач звернувся до Національної ради з вимогою, в якій просив взяти до уваги дані моніторингу, згідно з якими телеканали "Інтер" та ТРК "Україна" порушують вимоги частини першої статті 9 Закону України "Про телебачення і радіомовлення"; притягнути до відповідальності телеканали "Інтер" та ТРК "Україна" за порушення законодавства України про телебачення і радіомовлення; зобов`язати телеканали "Інтер" та ТРК "Україна" в подальшому чітко дотримуватись вимог законодавства України про телебачення і радіомовлення, зокрема щодо частки мовлення національного аудіовізуального продукту; у випадку невиправлення ситуації, згідно з статтею 37 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" ініціювати скасування ліцензій порушників.
На вказаний запит ОСОБА_1 . Національною радою 26 січня 2015 року надано відповідь, в якій повідомлено що 15 січня 2015 року відбулося засідання Національної ради, на якому розглянуто результати моніторингу контенту загальнонаціональних телеканалів у новорічні та святкові дні. Заслухавши думки і пропозиції усіх сторін, зважаючи на звернення секретаря Ради національної безпеки і оборони України Олександра Турчинова щодо порушення законодавства телеканалом "Інтер", Національна рада ухвалила рішення оголосити телеканалу "Інтер" попередження. Водночас, регуляторний орган на підставі моніторингу та численних звернень громадян призначив позапланові перевірки деяким ліцензіатам, в тому числі "Інтеру" і ТРК "Україна", стосовно дотримання вимог чинного законодавства України, які будуть здійснюватися у лютому 2015 року.
13 лютого 2015 року позивач звернувся з інформаційним запитом до Національної ради, в якому просив повідомити чи було винесено попередження ПрАТ "Телеканал Інтер" через факти порушення законодавства наведені у зверненні від 12 лютого 2015 року; чи було винесено попередження ТРК "Україна" через факти порушення законодавства наведені у зверненні від 12 лютого 2015 року; які дії чи рішення було прийнято щодо згаданих телеканалів в розрізі порушення законодавства про 50% національного продукту.
26 лютого 2015 року Національна рада надала відповідь на запит позивача, у якій повідомила, що:
1. За результатами перевірки від 06 лютого 2015 року ПрАТ "Телеканал Інтер", м. Київ, на засіданні Національної ради 18 лютого 2015 року прийнято рішення № 216, яким застосовано санкцію "оголошення попередження" у зв`язку з порушенням ліцензіатом вимог частини восьмої статті 28, пункту "а" частини першої статті 59 Закону України "Про телебачення і радіомовлення". Пунктом 4 цього рішення вказано керівництву ПрАТ "Телеканал Інтер", м. Київ, на необхідність у подальшому дотримуватися вимог законодавства та умов ліцензії. За результатами моніторингу від 06 січня 2015 року загальним обсягом 24 години на добу зафіксовано, що частка національного аудіовізуального продукту в цей день склала 29%.
2. 3а результатами перевірки від 13 лютого 2015 року ТОВ "Телерадіокомпанія "Україна", м. Київ, на засіданні Національної ради 18 лютого 2015 року прийнято рішення № 224, яким взято до відома наявність порушень частини восьмої статті 28 та пункту "б" частини першої статті 59 Закону України "Про телебачення і радіомовлення". Ліцензіата було зобов`язано привести свою діяльність у відповідність до вимог чинного законодавства. В ході перевірки порушення частини першої статті 9 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" не зафіксовано, про що свідчать результати моніторингу від 12 січня та 05 лютого 2015 року загальним обсягом по 24 години на добу, яким зафіксовано, що частка національного аудіовізуального продукту в ці дні склала відповідно 53% та 61,4%.
Також повідомлено, що звернення ОСОБА_1 було враховано під час проведення перевірок зазначених телерадіоорганізацій.
Вважаючи, що Національна рада допустила бездіяльність щодо наведених фактів порушень законодавства ТРК "Україна", позивач звернувся до суду з даним позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Положеннями частини третьої статті 3 КАС України визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, виходить з наступного.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом статті 1 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - Закон № 393/96-ВР; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.