ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 червня 2020 року
Київ
справа №826/8998/18
адміністративне провадження №К/9901/2206/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства фінансів України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року (судді: Чаку Є.В., Вівдиченко Т.Р., Мєзєнцев Є.І.) у справі за адміністративним позовом Бориспільської районної державної адміністрації Київської області до Міністерства фінансів України, третя особа: Кабінет Міністрів України, про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
Бориспільська районна державна адміністрація Київської області (далі - позивач, Бориспільська РДА) звернулась до суду з позовом до Міністерства фінансів України (далі - відповідач, Мінфін), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Кабінет Міністрів України, в якому просила:
визнати протиправними дії відповідача по зміні (коригуванню) показників обсягів надходжень податку на доходи фізичних осіб до бюджету Бориспільського району Київської області за 2016 рік при визначенні розміру реверсної дотації районного бюджету Бориспільського району Київської області на 2018 рік;
зобов`язати відповідача звернутися до Кабінету Міністрів України із поданням про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" із зазначенням в Додатку № 6 "Міжбюджетні трансфери (базова та реверсна дотації, освіта, медична субвенції та додаткова дотація з державного бюджету місцевим бюджетам) на 2018 рік" розміру реверсної дотації районного бюджету Бориспільського району Київської області на рівні (розмірі) 55645,25 тис. грн.
Позовні вимоги обґрунтовані безпідставністю та необґрунтованістю здійснюваного відповідачем коригування базових показників податку на доходи фізичних осіб (далі - ПДФО) за 2016 рік при визначенні розміру реверсної дотації бюджету Бориспільського району на 2018 рік. Так, відповідно до довідки, виданої Бориспільським відділенням Броварської ОДПІ ГУ ДФС у Київській області, Бориспільським управлінням Державної казначейської служби України Київської області, Управлінням фінансів Бориспільської РДА, надходження ПДФО до загального фонду районного бюджету Бориспільського району за 2016 рік склало 198764,1 тис. грн, а тому розмір реверсної дотації районного бюджету Бориспільського району в 2018 році мав би бути визначений на рівні 55645,25 тис. грн. Однак, відповідно до додатку № 6 "Міжбюджетні трансферти (базова та реверсна дотації, освітня, медична субвенції та додаткова дотація з державного бюджету місцевим бюджетам) на 2018 рік" до Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік", розмір реверсної дотації встановлений на рівні 79425,1 тис. грн, тобто збільшений на 23779,85 тис. грн (79425,1 - 55645,25). При цьому, під час розрахунку горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів на 2018 рік та визначення розміру реверсної дотації для бюджету Бориспільського району відповідачем використано дані щодо надходження ПДФО за 2016 рік у розмірі 246318,9 тис. грн, замість дійсних 198764,136 тис. грн, як про це вказує сам відповідач у своєму листі від 17 квітня 2018 року, тобто відповідачем безпідставно та незаконно збільшено розмір реальних надходжень ПДФО у 2016 році до Бориспільського району на 47554,80 тис. грн (246318,9 - 198764,136). Позивач також стверджує, що сума грошових коштів у розмірі 47554,80 тис. грн не може вважатися "надходженням" бюджету Бориспільського району у розумінні пункту 2 частини першої статті 99 Бюджетного кодексу України, оскільки вона не була реально отримана у 2016 році. Таким чином, позивач вважає, що у відповідача були відсутні підстави для врахування коригування базових показників надходжень в частині перерахованого в 2016 році до загального фонду бюджету Бориспільського району ПДФО, оскільки останньому такі грошові кошти не надходили. Крім того, з урахуванням зазначеного, на думку позивача, штучно збільшеного розміру ПДФО, відповідач відкоригував й індекс податкоспроможності бюджету Бориспільського району з 2,5 до 3,1. Позивач також посилається на порушення відповідачем базових принципів бюджетного законодавства, встановлених статтею 7 Бюджетного кодексу України, а саме: збалансованості та обґрунтованості.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Окружний адміністративний суд міста Києва своїм рішенням від 07 серпня 2018 року відмовив у задоволенні позову.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що законодавець не ставить в залежність, у разі зміни місцезнаходження суб`єктів господарювання - платників податків, зміну обсягу надходжень, зокрема, податку на доходи фізичних осіб за відповідний бюджетний період, від суб`єкта, до бюджету якого безпосередньо надійшли такі кошти, а тому такі надходження залежать виключно від суб`єкта, який сплачує податок на доходи фізичних осіб і, у разі зміни таким суб`єктом місцезнаходження, мають бути змінені, в залежності від обсягу надходжень податку на доходи фізичних осіб, індекс податкоспроможності і розмір реверсної дотації. На підставі викладено суд першої інстанції зазначив, що відповідачем, в силу вимог статті 100 БК України, в ході планування міжбюджетних трансфертів у розрізі місцевих бюджетів на 2018 рік, враховано обсяг надходжень від ДП "МА "Бориспіль" податку на доходи фізичних осіб за 2016 рік (бюджетний період), оскільки вказане підприємство вже станом на листопад 2017 року було зареєстровано на території Бориспільського району, тобто у 2018 році всі надходження податку на доходи фізичних осіб будуть здійснюватися до бюджету вказаного району та, відповідно до таких надходжень, має змінитися, у тому числі, реверсна дотація Бориспільського району Київської області.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 серпня 2018 року скасовано та прийнято нову постанову, якою позов Бориспільської районної державної адміністрації Київської області до Міністерства фінансів України, третя особа: Кабінет Міністрів України, про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії задоволено. Визнано протиправними дії Міністерства фінансів України по зміні (коригуванню) показників обсягів надходжень податку на доходи фізичних осіб до бюджету Бориспільського району Київської області за 2016 рік при визначенні розміру реверсної дотації районного бюджету Бориспільського району Київської області на 2018 рік. Зобов`язано Міністерство фінансів України звернутися до Кабінету Міністрів України із поданням про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" із зазначенням в Додатку №6 "Міжбюджетні трансфери (базова та реверсна дотації, освіта, медична субвенції та додаткова дотація з державного бюджету місцевим бюджетом) на 2018 рік" розміру реверсної дотації районного бюджету Бориспільського району Київської області на рівні (розміру) 55645,25 грн.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що у матеріалах справи відсутні докази зміни у бюджеті Бориспільського району Київської області обсягу надходжень податку на прибуток підприємств та податку на доходи фізичних осіб за відповідний бюджетний період ( 2016 рік), реверсна дотація Бориспільського району Київської області повинна вираховуватися з фактичного надходження до бюджету Бориспільського району коштів. Зміна місцезнаходження ДП "МА "Бориспіль" в 2017 році є підставою для перегляду індексу податкоспроможності бюджету Бориспільського району Київської області виключно за період з 31 жовтня 2017 року по 31 грудня 2017 року, а саме з моменту сплати ДП "МА "Бориспіль" податку на доходи фізичних осіб до бюджету Бориспільського району Київської області. Враховуючи викладене у сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що змінюючи та переглядаючи індекс податкоспроможності та, відповідно, розмір реверсної дотації місцевого бюджету Бориспільського району Київської області, Мінфін не правомірно змінив у бік збільшення обсяг надходжень на 47554,8 грн (сума податку на доходи фізичних осіб за 2016 рік, тобто бюджетний період, яка надійшла від ДП "МА "Бориспіль" в бюджет м. Борисполя у розмірі 79258 грн * 60% відповідно до пункту 1 частини першої статті 64 Бюджетного кодексу України) та неправомірно врахував обсяг надходжень податку на доходи фізичних осіб до бюджету Бориспільського району Київської області у розмірі 246318,9 грн (198764,1 + 47554,8), у зв`язку з перереєстрацією 31 жовтня 2017 року ДП "МА "Бориспіль" з території м. Бориспіль Київської області на територію с. Гора Бориспільського району Київської області.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
У касаційній скарзі скаржник вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
На думку скаржника, суд апеляційної інстанції не звернув увагу, що здійснивши коригування показників податку на доходи фізичних осіб за 2016 рік між бюджетом м. Бориспіль та районним бюджетом Бориспільського району у сумі 47 554, 8 тис. грн (79 258*60%) Міністерство фінансів України діяло у межах своїх повноважень відповідно до Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року №375 та Бюджетного кодексу України. За результатами 5 місяців 2018 року до районного бюджету Бориспільського району надійшло податку на доходи фізичних осіб в сумі 175 677,9 тис. грн, що становить 182, 7 відсотка росту надходжень до аналогічного періоду минулого року (+ 79 538,9 тис. грн). Що також свідчить, що за рахунок перереєстрації підприємства ДП "МА "Бориспіль" до с. Гора Бориспільського району збільшились надходження податку на доходи фізичних осіб до районного бюджету Бориспільського району.
На підставі викладеного, скаржник вважає, що відсутні підстави для задоволення похідних вимог, зокрема зобов`язання Міністерство фінансів України звернутися до Кабінету Міністрів України із поданням про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" із зазначенням в Додатку №6 "Міжбюджетні трансфери (базова та реверсна дотації, освіта, медична субвенції та додаткова дотація з державного бюджету місцевим бюджетом) на 2018 рік" розміру реверсної дотації районного бюджету Бориспільського району Київської області на рівні (розміру) 55645,25 грн.
Позиція інших учасників справи.
Від позивача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги відповідача та залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 24 січня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства фінансів України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року у справі за адміністративним позовом Бориспільської районної державної адміністрації Київської області до Міністерства фінансів України, третя особа: Кабінет Міністрів України, про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії.
Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду, визначено колегію суддів для розгляду даної касаційної скарги у наступному складі: судді - доповідача - Хохуляка В.В., суддів: Бившевої Л.І., Шипуліної Т.М.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 16 січня 2020 року № 69/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року №33, що унеможливлює участь судді - доповідача Хохуляка В.В. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами).
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: судді - доповідача Загороднюка А. Г., суддів: Єресько Л. О., Соколова В. М.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11 червня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Відповідно до довідки, виданої Бориспільським відділенням Броварської ОДПІ ГУ ДФС у Київській області, Бориспільським управлінням Державної казначейської служби України Київської області, Управлінням фінансів Бориспільської РДА, надходження податку на доходи фізичних осіб до загального фонду районного бюджету Бориспільського району Київської області за 2016 рік склали 198764,1 грн, отже розмір реверсної дотації районного бюджету Бориспільського району Київської області в 2018 році повинен складати 55645,25 грн.
Згідно з додатком № 6 "Міжбюджетні трансферти (базова та реверсна дотації, освітня та медична субвенції з Державного бюджету місцевим бюджетам) на 2018 рік" до Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" реверсну дотацію Бориспільського району Київської області встановлено у розмірі 79425,1 грн.
Позивач, вважаючи, що вказаний розмір реверсної дотації не відповідає показникам податку на доходи фізичних осіб, який надійшов до загального фонду бюджету Бориспільського району Київської області за 2016 рік, звернувся до Мінфіну з листом від 02 квітня 2018 року № 48/07-46-1350 "Щодо встановлення міжбюджетних відносин", в якому просив надати документальне підтвердження показників, що використані для розрахунку реверсної дотації (кошти, що передаються до Державного бюджету з місцевих бюджетів для горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій) бюджету Бориспільського району на 2018 рік, а також зазначити та надіслати в установленому чинним законодавством порядку зміни обсягу надходжень податку на прибуток підприємств та податку на доходи фізичних осіб за відповідний бюджетний період, підтверджену органами стягнення.
Листом від 17 квітня 2018 року № 05120-13-27/10530 відповідач повідомив позивача про те, що у розрахунках горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів на 2018 рік для бюджету Бориспільського району Київської області використовувались такі параметри: кількість населення - 52,44 тис. осіб; кількість облікованих внутрішньо переміщених осіб - 2,34 тис. осіб; надходження податку на доходи фізичних осіб за 2016 рік - 246318,9 грн з урахуванням коригування; довідка щодо коригування базових показників надходжень податку на доходи фізичних осіб за 2016 рік між бюджетом м. Бориспіль та бюджетом Бориспільського району Київської області, підтверджена органом стягнення в установленому порядку, надана листом Київської обласної державної адміністрації від 08 листопада 2017 року № 11-13/4924 на суму 79258 грн (100 відсотків ПДФО). З урахуванням зазначеного, надходження податку на доходи фізичних осіб на 1 жителя бюджету Бориспільського району Київської області становить 4496,8 на 1 особу (по Україні - 1451,65 грн. на 1 особу), індекс податкоспроможності складає - 3,1. Результатом горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів для бюджету Бориспільського району Київської області є реверсна дотація в сумі 79425,1 грн.
До вказаного листа відповідачем приєднано додатки на 3 аркушах, а саме: лист Київської обласної державної адміністрації від 08 листопада 2017 року № 11-13/4924 "Про коригування базових показників" до Мінфіну, в якому заявник, у зв`язку з перереєстрацією ДП "МА "Бориспіль" з території м. Бориспіль Київської області на територію с. Гора Бориспільського району Київської області, просив враховувати даний факт при визначенні обсягів базової та реверсної дотації на 2018 рік, а також надав довідку про наявність підприємств, які сплачували податки на доходи фізичних осіб до бюджету м. Борисполя, завірену підписами та печатками генерального директора Рябкіна П.Б. та головного бухгалтера Шиловцевої Г.О. ДП "МА "Бориспіль", начальника фінансового управління виконавчого комітету Бориспільської міської ради Заєць С.М., начальника управління фінансів Бориспільської РДА Матяш Т.О., заступника начальника-начальника Бориспільського відділення Броварської ОДПІ ГУ ДФС у Київській області Фесун Л.М. (в межах надходжень ПДФО) та начальника Бориспільського УДКСУ Київської області Матяша О.І., відповідно до якої від ДП "МА "Бориспіль" у 2016 році до бюджету м. Борисполя надійшло податку на доходи фізичних осіб у розмірі 79258 грн.
Вважаючи безпідставним та необґрунтованим здійснення відповідачем коригування показника податку на доходи фізичних осіб за 2016 рік у бік збільшення з 198764,136 грн до 246318,9 грн - на суму у розмірі 47554,8 грн (79258 грн*60%), у зв`язку з перереєстрацією ДП "МА "Бориспіль" з території м. Бориспіль Київської області на територію с. Гора Бориспільського району Київської області, позивач звернувся до суду з позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 1 Бюджетного кодексу України передбачено, що Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу.
Бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (ч.2 ст.4 Бюджетного кодексу України).
Статтею 2 Бюджетного кодексу України визначено, що бюджет - це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду; бюджети місцевого самоврядування - це бюджети територіальних громад сіл, їх об`єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах), бюджети об`єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад; бюджетна система України - це сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права; міжбюджетні трансферти - це кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого; місцеві бюджети - це бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування; рішення про місцевий бюджет - це нормативно-правовий акт Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної місцевої ради, виданий в установленому порядку, що затверджує місцевий бюджет та визначає повноваження відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати виконання місцевого бюджету протягом бюджетного періоду; субвенції - це міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції.