ПОСТАНОВА
Іменем України
11 червня 2020 року
Київ
справа №816/1874/17
адміністративне провадження №К/9901/56857/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1, поданою його адвокатом Семенком Борисом Миколайовичем,
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року (у складі головуючого судді Канигіної Т.С.)
та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді Присяжнюк О.В., суддів: Русанової В.Б., Донець Л.О.)
у справі №816/1874/17
за позовом ОСОБА_1
до Національного агентства з питань запобігання корупції,
треті особи: Вища рада правосуддя, ОСОБА_2,
про визнання протиправними та скасування рішення, припису.
I. ПРОЦЕДУРА
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), Вища рада правосуддя (далі - ВРП), ОСОБА_2, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення НАЗК №705 від 6 вересня 2017 року "Про внесення припису про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону";
- визнати протиправним та скасувати припис НАЗК № 705 від 6 вересня 2017 року "Про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону".
2. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
3. У поданій касаційній скарзі ОСОБА_1 із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_2 звернулася до НАЗК з заявами від 10 січня 2017 року, 13 квітня 2017 року та 22 червня 2017 року, у яких просила вжити заходів щодо правового захисту її як викривача корупційного злочину, зокрема, зобов`язати голову Октябрського районного суду міста Полтави ОСОБА_1: скасувати накази про пропорційну оплату ОСОБА_2 суддівської винагороди згідно з відпрацьованим часом; внести зміни у табель обліку використання робочого часу Октябрського районного суду міста Полтави, якими заявниці оформлені прогули, починаючи з вересня 2016 року та ініціювати проведення службового розслідування за вказаними у заяві фактами та притягнути винних осіб до встановленої законом відповідальності.
5. На підставі вказаних заяв відповідачем проведено перевірку та направлено листи до Державної судової адміністрації України (далі - ДСА України), Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС України), Ради суддів України (далі - РСУ), ВРП та Державної служби України з питань праці, на які отримано відповіді:
1) лист від 27 січня 2017 року №30-20/1842/17 до ДСА України з проханням надати копії звернень ОСОБА_2 та матеріалів щодо їх розгляду, у відповідь на який листом ДСА України від 10 лютого 2017 року №10-1031/17 надіслано до НАЗК копії звернень ОСОБА_2 до ДСА України (від 25 жовтня 2016 року) №Г1327-16, від 18 листопада 2016 року №Г1401-16, від 18 листопада 2016 року №Г1402-16, від 18 листопада 2016 року №Г1402/1-16, від 28 листопада 2016 року №Г1446-16, від 2 лютого 2017 року №Г140-17) та відповіді на них (за виключенням відповіді на звернення ОСОБА_2 від 2 лютого 2017 року №Г140-17);
2) лист від 27 січня 2017 року №30-20/1843/17 до ВККС України стосовно надання інформації та матеріалів щодо розгляду скарг (справ тощо) стосовно ОСОБА_2 та голови Октябрського районного суду міста Полтави ОСОБА_1, у відповідь на який направлено лист ВККС України від 7 лютого 2017 року №27-1142/17 про те, що до ВККС України за період з 2010 року по 6 лютого 2017 року надійшло 17 скарг (заяв) щодо поведінки ОСОБА_2 (з них за 11 скаргами постановлено рішення про відмову у відкритті дисциплінарної справи, за 2 - ухвали про повернення скарг (заяв) без розгляду); за період з 2011 по 6 лютого 2017 року - 31 скарга (заява) щодо поведінки судді ОСОБА_1 (з них за 17 скаргами постановлено рішення про відмову у відкритті дисциплінарної справи, за 4 - ухвали про повернення скарг (заяв) без розгляду, за 1 відкрито дисциплінарну справу, 2 лютого 2012 року дисциплінарне провадження припинено), нерозглянуті скарги (справи) передано на розгляд до ВРП;
- лист від 22 червня 2017 року №30-20/20645/17 до ВККС України стосовно надання копій характеристик ОСОБА_2, у відповідь на який листом ВККС України від 5 липня 2017 року №21-3755/17 повідомлено, що остання у матеріалах справи щодо обрання на посаду судді безстроково та в матеріалах дисциплінарної справи наявні дві характеристики судді ОСОБА_2 від 7 серпня 2015 року та від 1 квітня 2015 року, що були направлені Октябрським районним судом міста Полтави, та лист голови Октябрського районного суду міста Полтави від 4 жовтня 2016 року щодо притягнення ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності; надано копії указаних документів;
3) листи від 27 січня 2017 року №30-20/1841/17 до РСУ стосовно надання копій звернень ОСОБА_2 до РСУ та матеріалів щодо їх розгляду від 22 червня 2017 року №30-20/20650/17 стосовно надання копії звернення ОСОБА_2, з метою перевірки якого РСУ створила робочу групу, та висновків за результатами роботи зазначеної робочої групи, у відповідь на які листом від 30 червня 2017 року №9 рс-370/17-вих. РСУ надала копії звернень судді Октябрського районного суду міста Полтави ОСОБА_2 та висновку робочої групи РСУ за результатами вивчення організації роботи Октябрського районного суду міста Полтави;
4) лист від 21 лютого 2017 року №30-20/3758/17 до ВРП про надання інформації та матеріалів щодо розгляду скарг (заяв) стосовно ОСОБА_2 та голови Октябрського районного суду м. Полтави ОСОБА_1, у відповідь на який згідно з листом від 7 березня 2017 року № 2460/0/9-17 ВРП проінформовано НАЗК про надходження скарг та результат їх розгляду;
- лист від 22 червня 2017 року №30-20/20634/17 до ВРП стосовно надання копій характеристик ОСОБА_2, у відповідь на який листом ВРП від 7 липня 2017 року №10494/0/9-17 надано копію характеристики судді Октябрського районного суму міста Полтави ОСОБА_2, підписану головою цього ж суду ОСОБА_1, а також звернення колективу Октябрського районного суду міста Полтави до ВРП щодо незаслуговування судді Октябрського районного суму міста Полтави ОСОБА_2 на призначення безстроково.
6. Також 12 травня 2017 року до НАЗК надійшов лист Управління Держпраці у Полтавській області від 31 березня 2017 року №02-11/1707 (НАЗК листом від 27 січня 2017 року №30-20/1888/17 надіслало звернення ОСОБА_2 до Державної служби України з питань праці), відповідно до якого Управлінням Держпраці у Полтавській області направлено до НАЗК копії актів перевірок додержання посадовими особами Октябрського районного суду міста Полтави та ТУ ДСА в Полтавській області законодавства про працю стосовно ОСОБА_2 та копії приписів.
7. За результатами перевірки вказаних документів 6 вересня 2017 року НАЗК прийнято рішення від 6 вересня 2017 року №705 "Про внесення припису про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону", згідно з яким внесено Голові Вищої ради правосуддя Бенедисюку І.М. припис "Про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону", у якому зазначено наступне:
- фіксація відсутності на робочому місці та виставлення відмітки "прогул" у табелях обліку робочого часу, які здійснювалися виключно щодо ОСОБА_2 (висновки робочої групи РСУ), порушення законодавства про працю, виявлення за результатами перевірки Управління Держпраці в Полтавській області, застосування пропорційної оплати праці свідчить про вжиття до ОСОБА_2 негативних заходів впливу з боку голови Октябрського районного суду міста Полтави ОСОБА_1, що є порушення вимог частини третьої статті 53 Закону України "Про запобігання корупції";
- аналіз характеристик ОСОБА_2 указує на те, що перші дві позитивні і ОСОБА_2 рекомендовано для обрання на посаду судді безстроково, а третя негативна та може відіграти значну роль при вирішенні питання призначення ОСОБА_2 на посаду судді безстроково, оскільки в ній указано, що вона займаній посаді судді не відповідає;
- судовим рішенням в адміністративній справі №816/334/16 встановлено, що голова Октябрського районного суду міста Полтави ОСОБА_1 порушив право ОСОБА_2 на відпустку, поділ щорічної відпустки на частини, а також надання додаткової відпустки окремо від основної; зазначений факт свідчить про вжиття до ОСОБА_2 негативних заходів впливу з боку голови Октябрського районного суду міста Полтави ОСОБА_1, що є порушенням вимог частини третьої статті 53 Закону України "Про запобігання корупції".
8. У приписі також вказано, що органом, уповноваженим порушувати питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності, є ВРП. З метою усунення виявлених порушень НАЗК вимагає: вжити заходів щодо притягнення ОСОБА_1 до встановленої законом відповідальності.
9. Також судом апеляційної інстанції встановлено, що рішенням Третьої Дисциплінарної палати ВРП від 23 травня 2018 року за результатами розгляду дисциплінарної справи №1467/3п/15-18, відкритої за скаргами судді Октябрського районного суду міста Полтави ОСОБА_2, НАЗК, Голови РСУ Сімоненко В.М. за дорученням РСУ, голови Октябрського районного суду міста Полтави ОСОБА_1, притягнуто, зокрема, суддю Октябрського районного суду міста Полтави ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.
10. Позивач, вважаючи незаконними зазначені рішення, дії відповідача, звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
11. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач діяв відповідно до вимог статті 19 Конституції України, Законів України "Про запобігання корупції" та "Про Вищу раду правосуддя".
12. Також суди виходили з того, що правові наслідки для позивача може створювати виключно рішення, прийняте за результатами розгляду дисциплінарної справи ВРП. Водночас спірні рішення НАЗК №705 від 6 вересня 2017 року "Про внесення припису про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону" та припис НАЗК №705 від 6 вересня 2017 року "Про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону" не створюють для позивача правових наслідків у вигляді виникнення, зміни або припинення його прав та безпосередньо не породжують для позивача будь-яких обов`язків. В свою чергу, відсутність порушеного права, не зумовлює підстав для його захисту.
13. Крім того, судами відхилено доводи позивача, що відповідачем не надано документів на підтвердження присвоєння ОСОБА_2 статусу викривача, оскільки чинним законодавством не встановлено обов`язку НАЗК надавати документи, які це підтверджують.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
14. ОСОБА_1 у своїй касаційній скарзі не погоджується з оскаржуваними рішеннями, оскільки вважає, що вони є необґрунтованими та такими, що прийняті з порушенням норм матеріального права, без повного та всебічного з`ясування обставин справи.
15. Зазначає, що судами при вирішенні справи не надано оцінки діям НАЗК, припису та не встановлено чи оскаржуваний припис та рішення прийняті на підставі у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
16. Вказує на право кожного, чиї права порушено, звернутись до суду з позовом для їх захисту, а також, що оскаржувані рішення судів свідчать про обмеження судами права на відстоювання його прав в судовому порядку та порушення статті 6 Конвенції про захист прав та основоположних свобод.
17. Звертає увагу, що спірний припис НАЗК є обов`язковим для виконання та в разі його невиконання/повторного невиконання передбачена відповідальність. Вказане, на думку позивача, свідчить, що припис є обов`язковим до виконання та створює для позивача негативні наслідки. Окрім того, зміст оскаржуваного припису містить твердження, що позивач порушує вимоги Закону України "Про запобігання корупції", що само по собі є порушенням прав, інтересів особи.
18. Також звертає увагу, що судами не надано оцінки доводам позивача щодо невстановлення НАЗК вини ОСОБА_1 у протиправних діях проти ОСОБА_2 . Зазначена вина не встановлювалась НАЗК взагалі. Тому оскільки припис та рішення приймаються по відношенню до винних осіб, судами оминався розгляд, оцінка питання встановлення НАЗК винності дій ОСОБА_1 по відношенню до ОСОБА_2 .
19. Позивач зазначає, що судами попередніх інстанцій не дотримано вимог статті 246 КАС України та не надано оцінку доводам позивача, що на його думку, підтверджується таким.
20. ОСОБА_2 не відповідає вимогам національного і міжнародного законодавства, що пред`являються до викривача, вона діє недобросовісно, оскільки має особисті корисливі мотиви (чи неприязні стосунки), внаслідок чого своєю поведінкою за рахунок правоохоронних органів домоглася захисту власних незаконних інтересів від притягнення до відповідальності за прогули (без поважних причин). Ні в оскаржуваному рішенні та приписі, ні в запереченнях проти позову, відповідач не зазначає, яким чином проведено перевірку добросовісності ОСОБА_2 при звернення до НАЗК та встановлено відсутність корисливих мотивів, неприязних стосунків, помсти, інших особистих мотивів.
21. Відповідно до наказів Октябрського районного суду міста Полтави ТУ ДСА в Полтавській області проведено оплату праці пропорційно відпрацьованому часу. Про існування цих наказів ОСОБА_2 було відомо. Проте, вказані накази є чинними, у встановленому порядку не скасовані та не оспорені нею. Таким чином, зауважує позивач, ОСОБА_2 погодилась з їх змістом, а ДСА України по вказаному факту порушень не виявлено.
22. Перевіркою з питань дотримання вимог законодавства про працю Октябрським районним судом міста Полтави, що проводилась Управлінням Держпраці у Полтавській області в 2017 році, не встановлено наявності винних, протиправних дій ОСОБА_1 у тому числі по відношенню ОСОБА_2 .
23. НАЗК не враховано, що часті відрядження ОСОБА_2 не відносяться до напрямку діяльності суду та не є виробничою необхідністю, що суперечить чинному законодавству. НАЗК не враховано загальну поведінку судді ОСОБА_2, що виявляється у самовільному залишенні робочого місця та поїздки на політичні зібрання, які не мають відношення до профілю професійної діяльності судді. Також позивач вказує про часті випадки безпідставного залишення ОСОБА_2 робочого місця.
24. Зазначає про недоведеність вини позивача у нібито упередженому табелюванні лише ОСОБА_2 .
25. Під час прийняття оскаржуваних рішень та припису НАЗК з невідомих причин не з`ясовано розбіжність в показаннях ОСОБА_2 .
26. Звертає увагу на відсутність жодного документа, який би підтверджував, що ОСОБА_2 має статус викривача.
27. Посилаючись на статтю 106 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", НАЗК вимагає притягнути позивача до дисциплінарної відповідальності, проте в оскаржуваних приписі та рішенні відсутні конкретні посилання на пункт вказаної статті. Окрім того, оскаржувані рішення та припис не містять аналізу фактичних обставин та не доводять вину позивача у порушенні поведінки, що порочать звання судді або підриває авторитет правосуддя, зокрема, в питаннях моралі.
28. Крім того, позивач звертає увагу на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, а саме: судом без обґрунтування причин відхилено клопотання про відкладення розгляду справи та визнано причини неявки представника позивача неповажними, а також відмовлено в задоволенні клопотання про долучення додаткових доказів та визнання поважними причин неподання доказів до суду першої інстанції.
29. Вказані дії, вважає позивач, свідчать про упереджене ставлення до позивача та його представника, необ`єктивний розгляд справи, недотримання принципу змагальності та порушення статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
30. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_2 вважає касаційну скаргу необґрунтованою, тому просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін. Наголошує, що позивач не зазначає в чому полягає незаконність дій НАЗК, не вказує на жодне порушення Закону України "Про запобігання корупції" або процедури прийняття рішення та внесення припису, не вказує яким чином вони порушують його законні права та інтереси.
31. Звертає увагу, що НАЗК не наділене повноваженнями визнавати вину осіб у тих чи інших правопорушеннях та притягати їх до відповідальності. Це є прерогативою суду, а в розглядуваному випадку - ВРП.
32. Правомірність дій НАЗК підтверджується також відкриттям Третьою Дисциплінарною палатою ВРП 13 грудня 2017 року дисциплінарної справи стосовно судді Октябрського районного суду міста Полтави ОСОБА_1 з подальшим його притягненням до дисциплінарної відповідальності рішенням Третьої Дисціплінарної палати ВРП №1467/3дп/15-18 від 23 травня 2018 року, з яким позивач погодився та не оскаржував його.
33. ВРП у своєму відзиві на касаційну скаргу інформує суд про те, що зазначеним рішенням Третьої Дисціплінарної палати ВРП №1467/3дп/15-18 від 23 травня 2018 року притягнуто до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 та ОСОБА_2 . Остання оскаржила це рішення в частині притягнення її до дисциплінарної відповідальності до ВРП, яка 2 серпня 2018 року ухвалила залишити без змін рішення Третьої Дисціплінарної палати ВРП №1467/3дп/15-18 від 23 травня 2018 року.
34. НАЗК у відзиві на касаційну скаргу вважає її необґрунтованою, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін. Наголошує, що внесення припису Голові ВРП Бенедисюку І.М. здійснено у межах повноважень НАЗК та у спосіб, що передбачені законодавством України, з використанням повноважень, з метою, з якою це повноваження надано.
35. Звертає увагу, що оскаржуваний припис на теперішній час виконано.
36. Також указує, що відмова в задоволенні клопотання про відкладення розгляду справи не є тією підставою, з якою закон пов`язує обов`язкове скасування судового рішення та ухвалення нового рішення.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
37. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
38. Спірним у справі є питання законності дій НАЗК щодо внесення ВРП припису, у зв`язку з порушенням позивачем вимог статті 53 Закону України "Про запобігання корупції".
39. З огляду на предмет спору, суб`єктний склад спірних правовідносин такі регулюються, насамперед, Законами України "Про запобігання корупції", "Про Вищу раду правосуддя" та "Про судоустрій і статус суддів" (далі - в редакції на момент виникнення спірних правовідносин).
40. Як встановлено судами та вбачається зі змісту спірного припису від 6 вересня 2017 року, останній внесено НАЗК у зв`язку з тим, що ОСОБА_2 звернулась до НАЗК щодо надання їй правового захисту відповідно до статті 53 Закону України "Про запобігання корупції".
41. Відповідно до частини першої статті 53 Закону України "Про запобігання корупції" передбачено, що особа, яка надає допомогу в запобіганні і протидії корупції (викривач), - особа, яка за наявності обґрунтованого переконання, що інформація є достовірною, повідомляє про порушення вимог цього Закону іншою особою.
42. З наведеної норми вбачається, що викривач набуває такого статусу з моменту, коли він здійснив всі залежні від нього дії для повідомлення про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, щоб відповідна інформація надійшла до адресата.
43. З моменту набуття особою статусу викривача, останній здобуває певний імунітет, суть якого розкрито в частині третій статті 53 Закону України "Про запобігання корупції".