ПОСТАНОВА
Іменем України
11 червня 2020 року
Київ
справа №824/764/18-а
адміністративне провадження №К/9901/22731/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Білак М. В., Калашнікової О. В.,
розглянув в порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу №824/764/18-а
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 до Ломачинецької сільської виборчої комісії про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Ломачинецької сільської виборчої комісії на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: Совриги Д.І., (головуючий), Курка О.П., Матохнюка Д.Б.,
І. Суть спору
1. ОСОБА_1, ОСОБА_8, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 (надалі також ОСОБА_1, ОСОБА_8, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, позивачі) звернулись до суду з позовом до Ломачинецької сільської виборчої комісії (надалі також Ломачинецька СВК, відповідач), в якому просили визнати протиправними дії відповідача та скасувати постанови Ломачинецької СВК від 02 серпня 2018 року №1, №2, №3, №4, №5, №6, №7 "Про народну ініціативу із відкликання депутата Ломачинецької сільської ради ОСОБА_5 "; "Про народну ініціативу із відкликання депутата Ломачинецької сільської ради ОСОБА_6 "; "Про народну ініціативу із відкликання депутата Ломачинецької сільської ради ОСОБА_4 "; "Про народну ініціативу із відкликання депутата Ломачинецької сільської ради ОСОБА_3 "; "Про народну ініціативу із відкликання депутата Ломачинецької сільської ради ОСОБА_7 "; "Про народну ініціативу із відкликання депутата Ломачинецької сільської ради ОСОБА_2 "; "Про народну ініціативу із відкликання Ломачинецького сільського голови ОСОБА_1 ".
2. В обґрунтування позову позивачі зазначали, що оскільки оскаржувані постанови Ломачинецької СВК прийняті з порушенням вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", вони є протиправними та такими, що підлягають скасуванню.
3. Відповідач позов не визнав. У запереченнях проти позову наполягав на безпідставності позовних вимог та просив відмовити в їх задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. 11 липня 2018 року було проведено збори виборців села Ломачинці Сокирянського району Чернівецької області щодо розгляду пропозиції про відкликання Ломачинецького сільського голови ОСОБА_1 .
5. Рішенням зборів виборців, оформленого протоколом від 11 липня 2018 року, вирішено: внести пропозицію про відкликання Ломачинецького сільського голови ОСОБА_1 за народною ініціативою; утворити ініціативну групу для збирання підписів виборців на підтримку пропозиції про відкликання Ломачинецького сільського голови в кількості 10 (десяти) осіб та затверджено її персональний склад ( ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18 ); визначено офіційним представником для збирання підписів виборців на підтримку пропозиції про відкликання Ломачинецького сільського голови ОСОБА_1 за народною ініціативою ОСОБА_16
6. В подальшому, 13 липня 2018 року від офіційного представника ініціативної групи ОСОБА_16 до Ломачинецької СВК надійшло повідомлення про внесення пропозиції щодо відкликання Ломачинецького сільського голови ОСОБА_1 за народною ініціативою, до якого додано витяг із протоколу зборів виборців єдиного одномандатного виборчого округу Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області щодо пропозиції про відкликання Ломачинецького сільського голови ОСОБА_1 за народною ініціативою від 11 липня 2018 року.
7. Також, відповідно 14 липня 2018 року, 15 липня 2018 року, 16 липня 2018 року, 17 липня 2018 року були проведені збори виборців одномандатних виборчих округах №3, №10, №7, №14, №12, №6 по виборах депутатів Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області щодо розгляду пропозицій про відкликання депутатів Ломачинецької сільської ради: ОСОБА_2, ОСОБА_6, ОСОБА_5, ОСОБА_3, ОСОБА_19, ОСОБА_7, обраних у відповідних одномандатних виборчих округах №3, №10, №7, №14, №12, №6 за народною ініціативою.
8. Зазначеними рішеннями зборів виборців, які оформлені відповідними протоколами вирішено: внести пропозицію про відкликання депутатів Ломачинецької сільської ради (відповідно): ОСОБА_2, ОСОБА_6, ОСОБА_5, ОСОБА_3, ОСОБА_20, ОСОБА_7, обраних в одномандатних виборчих округах №3, №10, №7, №14, №12, №6 за народною ініціативою; утворити ініціативні групи для збирання підписів виборців на підтримку пропозиції про відкликання зазначених депутатів Ломачинецької сільської ради за народною ініціативою в кількості 10 (десяти) осіб та затверджено їх персональний склад; визначено офіційних представників для збирання підписів виборців на підтримку пропозиції про відкликання депутатів Ломачинецької сільської ради за народною ініціативою.
9. В подальшому, від офіційних представників ініціативних груп до Ломачинецької СВК надійшли відповідні повідомлення про проведення зборів виборців округів №3, №10, №7, №14, №12, №6 у зв`язку із внесенням пропозицій щодо відкликання депутатів Ломачинецької сільської ради ОСОБА_2, ОСОБА_6, ОСОБА_5, ОСОБА_3, ОСОБА_19, ОСОБА_7, додано протоколи зазначених зборів виборців даних округів, переліки учасників зборів виборців одномандатних виборчих округів по виборах депутатів Ломачинецької сільської ради, зразки підписаних листів, підписні листи із підписами виборців на підтримку пропозиції про відкликання депутатів Ломачинецької сільської ради ОСОБА_2, ОСОБА_6, ОСОБА_5, ОСОБА_3, ОСОБА_19, ОСОБА_7, обраних в одномандатних виборчих округах за народною ініціативою, які скріплені підписами офіційних представників та трьома членами ініціативних груп.
10. 02 серпня 2018 року в приміщенні загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів села Ломачинці відбулось засідання Ломачинецької СВК за участі дев`яти її членів, що оформлено протоколом №2 та на якому були присутні: ОСОБА_9, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27 (без права голосу у зв`язку з відмовою прийняття присяги); відсутні члени комісії: ОСОБА_28 .
11. На засідання даної комісії запрошені ОСОБА_29, голова ініціативної групи, ОСОБА_30, начальник відділу Державного реєстру виборців державного реєстру виборців Сокирянської РДА, представник Сокирянського відділу поліції.
12. Порядком денним засідання комісії було питання про узагальнення результатів зборів підписів на підтримку пропозиції про відкликання за народною ініціативою депутатів Ломачинецької сільської ради ОСОБА_5 (округ №7), ОСОБА_6 (округ №10), ОСОБА_4 (округ №12), ОСОБА_3 (округ №14), ОСОБА_7 (округ №6), ОСОБА_2 (округ №3) та Ломачинецького сільського голови ОСОБА_1 .
13. На підтвердження перевірки підписів виборців, які підтримали пропозиції відкликання депутатів сільської ради, надано Акт перевірки підписів виборців, які підтримали пропозиції відкликання депутатів по округах №3, №6, №7, №10, №12, №14 та сільського голови ОСОБА_1 за народною ініціативою від 02 серпня 2018 року із зазначенням кількості опитаних громадян, що складає не менше 10% від загальної кількості підписантів.
14. Вказаний Акт підписали члени Ломачинецької СВК, а саме: ОСОБА_9, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26 та ОСОБА_31 .
15. Ломачинецькою СВК 02 серпня 2018 року на своєму засіданні за наслідками перевірки дотримання вимог статей 38-40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" та підписних листів на підтримку пропозиції про відкликання депутатів по вказаним округам та голови Ломачинецької сільської ради ОСОБА_1 було узагальнено підсумки збору підписів щодо їх відкликання та складено протокол №2 від 02 серпня 2018 року.
16. За результатами розгляду питань порядку денного про узагальнення результатів зборів підписів на підтримку пропозиції про відкликання за народною ініціативою депутатів сільської ради та Ломачинецького сільського голови відповідачем вирішено:
- відповідно до вимог Закону України "Про місцеві вибори" визнати відомості про осіб, зазначених у підписних листах та підписи виборців, достовірними;
- відповідно до частини 5 статті 41 (прикінцеві та перехідні положення) Закону України "Про місцеві вибори" вважати відкликаними за народною ініціативою депутатів Ломачинецької сільської ради ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_4, ОСОБА_3, ОСОБА_7, ОСОБА_2 ;
- відповідно до вимог Закону України "Про місцеві вибори" направити рішення Ломачинецької сільської виборчої комісії до Ломачинецької сільської ради Сокирянського району Чернівецької області для негайного розгляду на сесії Ломачинецької сільської ради та прийняття рішення про відкликання Ломачинецького сільського голови ОСОБА_1 .
17. Кожне питання порядку денного про узагальнення результатів зборів підписів на підтримку пропозиції про відкликання за народною ініціативою розглядалось окремо по кожному з депутатів та Ломачинецькому сільському голові.
18. За наслідками розгляду питань порядку денного Ломачинецькою СВК 02 серпня 2018 року прийнято оскаржувані постанови, якими затверджено протокол про узагальнення результатів збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутатів Ломачинецької сільської ради за народною ініціативою та наслідки перевірки відомостей про громадян, що містяться в підписних листах і перевірку їх підписів.
18. Вважаючи вказані постанови Ломачинецької СВК протиправними, позивачі звернулися до суду з даним адміністративним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
19. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2019 року, позов задоволено в повному обсязі.
19.1. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що оскаржувані постанови Ломачинецької СВК не відповідають критеріям, встановленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України), оскільки прийняті не на підставі вимог Конституції України, законів України, без дотримання порядку та умов процедури внесення пропозиції про відкликання позивачів як депутатів Ломачинецької сільської ради та голови сільської ради за народною ініціативою під час прийняття рішень від 02 серпня 2018 року і складення протоколу щодо узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутатів місцевої ради, є необґрунтованими та такими, що прийняті без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.
19.2. Судами попередніх інстанцій зазначено, що умовою, з якою Закон України "Про статус депутатів місцевих рад" пов`язує можливість прийняття рішення про відкликання депутата за народною ініціативою, є суворе дотримання її учасниками процедури ініціювання відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою вимог зазначеного Закону, а відповідач не довів, що під час вчинення дій та прийняття рішень, з приводу яких подано позов, він діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
19.3. Також, судами вказано на те, що Ломачинецькою СВК під час прийняття 02 серпня 2018 року оскаржуваних постанов не було повно та об`єктивно дотримано вимог Закон України "Про статус депутатів місцевих рад" при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою та встановленими обставинами справи підтверджено, що положення чинного законодавства відповідачем додержані не були.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
20. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, просив скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.
20.1. В обґрунтування поданої касаційної скарги відповідач посилається на те, що суди попередніх інстанцій не дослідили матеріали справи в повному обсязі, не надали належну оцінку доводам скаржника, які були підтверджені належними доказами.
20.2. Зокрема, скаржник зазначає, що відсутність в переліку учасників зборів виборців певних відомостей щодо окремого учасника та недотримання і змісту форми переліку учасників зборів виборців не є порушенням процедури відкликання депутатів за народною ініціативою, а є дефектом в здійсненні процедури.
20.3. Скаржник також наголошує, що в ході розгляду даної справи питання про повідомлення в регіональні та/або місцеві засоби масової інформації про дату, час та місце проведення зборів виборців, на яких буде розглядатися питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, ні позивачами, ні судом не ставилося та виконання вимог частини 3 статті 38 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" належить в першу чергу не відповідачу, а виборцям або ініціативній групі.
20.4. Також, відповідачем у касаційній скарзі звернуто увагу на те, що орган ведення Державного реєстру виборців в межах своїх повноважень виконав на засіданні виборчої комісії свою роботу, правоохоронні органи за відсутності законодавчого врегулювання щодо залучення останніх на такі заходи, приймали участь виключно в межах повноважень щодо охорони громадського порядку.
20.5. Скаржником зауважено, що в частині встановлення факту щодо недотримання гарантій прав депутатів місцевої ради та голови Ломачинецької сільської ради під час розгляду питання про їх відкликання, що передбачено частинами 1 та 2 статті 48 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" (право депутатів бути присутніми на засіданні комісії), суди вийшли за межі доводів позовної заяви, не витребував дані докази та такий факт не був предметом дослідження при розгляду справи.
21. Ухвалою Верховного Суду від 14 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та установлено десятиденний строк з моменту отримання вказаної ухвали для подачі відзиву на касаційну скаргу.
22. Позивачі не скористалися своїм правом подати заперечення (відзив) на касаційну скаргу, що не перешкоджає розгляду справи по суті.
V. Джерела права й акти їх застосування (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
23. Приписами частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Частиною третьої статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
25. Відповідно до частини 3 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади.
26. Приписами пункту 4 частини 1 статті 79 вказаного Закону встановлено, що повноваження сільського, селищного, міського голови вважаються достроково припиненими у разі відкликання з посади за народною ініціативою.
27. Згідно частини 5 статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова може бути відкликаний з посади за народною ініціативою в порядку, визначеному Законом України "Про статус депутатів місцевих рад" з особливостями, передбаченими частинами шостою - десятою цієї статті, не раніше як через рік з моменту набуття ним повноважень.
28. Відповідно до частини 6 статті 79 зазначеного Закону рішення про внесення пропозицій щодо відкликання сільського, селищного, міського голови за народною ініціативою приймається на зборах виборців у кількості не менше 20 осіб для відкликання сільського голови. Кількість членів ініціативної групи становить у разі відкликання сільського, селищного голови не менше 10 осіб.
29. Згідно частини 1 сттатті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у разі: 1) його відкликання виборцями у встановленому цим Законом порядку; 2) пункт 2 частини першої статті 5 виключено; 3) припинення його громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі України; 4) обрання або призначення його на посаду, зайняття якої згідно з Конституцією України і законом не сумісне з виконанням депутатських повноважень; 5) обрання його депутатом іншої місцевої ради; 6) визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім; 7) набрання законної сили обвинувальним вироком суду, за яким його засуджено до позбавлення волі, або набрання законної сили рішенням суду, яким його притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, та застосовано покарання або накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов`язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування; 8) його смерті.
30. Відповідно до частини 2 статті 10 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат місцевої ради, який не виправдав довір`я виборців, може бути в будь-який час відкликаний ними у встановленому цим Законом порядку.
31. Статтею 37 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" визначено, що підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради можуть бути: 1) порушення депутатом місцевої ради положень Конституції, законів України, що встановлено судом; 2) пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин, передбачених статтею 10 цього Закону, обов`язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі; 3) невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми, невиконання депутатом місцевої ради передбачених статтею 16 цього Закону зобов`язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними.
32. Згідно частини 3 статті 38 вказаного Закону не пізніш як за два дні до дня проведення зборів виборців, на яких буде розглядатися питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, про дату, місце та час їх проведення повідомляються регіональні та/або місцеві засоби масової інформації. Представникам засобів масової інформації гарантується безперешкодний доступ на збори виборців, на яких розглядається питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.
VI. Висновок Верховного Суду
33. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
34. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
35. Судами встановлено, що суть спору в даній справі полягає в оцінці спірних постанов Ломачинецької СВК від 02 серпня 2018 року про народну ініціативу із відкликання депутатів місцевої ради та голови селищної ради на відповідність їх критеріям правомірності, визначеним статтею другою статті 2 КАС України, вимогам частини 2 статті 19 Конституції України, положенням Законів України "Про статус депутатів місцевих рад" та "Про місцеве самоврядування в Україні".